O strukturalnym przystosowaniu i cudzie „azjatyckich tygrysów”
Rycina 2. Reguły postępowania w promowaniu wzrostu
Źródło: Rodik 2011: 42.
łatwy dostęp do tanich kredytów, których w obliczu wzrostu stóp procentowych kraje rozwijające nie były w stanie spłacić; wolniejsze tempo wzrostu w kra-jach uprzemysłowionych spowodowało mniejszy popyt na dobra importowane i tym samym zmniejszenie dochodów krajów rozwijających się (por. Witkowski 2008). Na tak skomplikowaną mozaikę przyczyn nałożyła się polityka – dojście do władzy w krajach zachodnich partii prawicowych. Konsekwencją tego były odmienne, oparte na sektorze prywatnym, strategie pobudzania gospodarki oraz zmniejszenie roli państwa, co wpłynęło także na działalność instytucji między-narodowych. Warunkiem uzyskania pomocy w przywracaniu równowagi gospo-darczej było wprowadzanie programów przystosowania strukturalnego (SAP).
Oszczędności budżetowe, prywatyzacja i liberalizacja rynku tworzyły trzy fi lary projektów Międzynarodowego Funduszu Walutowego czy Banku Światowego.
Skrupulatnie przeprowadzane reformy nie wszędzie jednak przynosiły ocze-kiwane rezultaty, jak po wizycie w jednym z południowoamerykańskich krajów wspominał akademik z Harvardu, Dani Rodik (2011: 14):
Minister przygotował w Power Poincie szczegółową prezentację poświęconą najnowszym osiągnięciom gospodarczym państwa i gdy jego asystent wyświetlał na ekranie jeden slajd po drugim, wyliczał przeprowadzone reformy. Bariery handlowe zostały zniesio-ne, zlikwidowano kontrolę cen, wszystkie przedsiębiorstwa publiczne sprywatyzowano.
Wprowadzono restrykcyjną politykę fi skalną, dług publiczny utrzymywano na niskim po-ziomie, zlikwidowano też infl ację. Rynki pracy były tak elastyczne, jak to tylko możliwe.
Nie kontrolowano handlu walutami ani przepływu kapitału, a gospodarka została otwar-ta na wszelkiego rodzaju zagraniczne inwestycje. „Przeprowadziliśmy wszystkie reformy pierwszej generacji, wszystkie reformy drugiej generacji, a teraz przystępujemy do reform
trzeciej generacji” – powiedział z dumą minister. Istotnie, kraj i jego minister fi nansów byli doskonałymi odbiorcami nauk na temat polityki rozwojowej głoszonych przez mię-dzynarodowe instytucje fi nansowe i północnoamerykańskie uniwersytety. I gdyby na świecie panowała w tym zakresie sprawiedliwość, wspomniane państwo zostałoby sowi-cie wynagrodzone gwałtownym wzrostem gospodarczym i redukcją ubóstwa. Tymczasem nic podobnego się nie stało. Gospodarka odnotowywała znikomy wzrost, prywatne inwe-stycje pozostawały na bardzo niskim poziomie, efektem zaś było przede wszystkim zwięk-szenie ubóstwa i poziomu nierówności. Co poszło źle?
Niemal całkowicie zignorowano założenie, że odpowiednia polityka wzrostowa musi uwzględniać lokalny kontekst18, że zainicjowanie wzrostu nie oznacza jego utrzymania.
Problemem było to, że wiele rozwiązań stało się celem samym w sobie, a nie środkiem do osiągnięcia bardziej równomiernego i trwałego wzrostu – jak podsumował SAP Joseph Stiglitz. W związku z tym poszły za daleko, za szybko i nie brano pod uwagę innych przy-datnych rozwiązań. Efekty były dalekie od zamierzonych. Oszczędności budżetowe posu-nięte za daleko, dokonywane w nieodpowiednich okolicznościach, mogą wywołać recesję, a wysokie stopy procentowe mogą być dolegliwe dla raczkujących przedsiębiorstw. MFW energicznie forsował prywatyzację i liberalizację, w tempie i w sposób, które często nakła-dały bardzo poważne koszty na kraje zbyt słabe, by mogły je udźwignąć (Stiglitz 2004: 62).
I tak prywatyzacja przeprowadzana w szybkim tempie nie przynosiła spodzie-wanych rezultatów – często rynkowi nie udawało się wystarczająco efektywnie zapewnić usług, z których wycofało się państwo, czy stworzyć koniecznej liczby miejsc pracy. Silny sektor prywatny, który miałby wypełnić powstałą niszę, po-trzebuje czasu na powstanie. Koszty społeczne związane z bezrobociem, w sytua-cji głębokiej restrukturyzasytua-cji rynku pracy, rzadko są brane pod uwagę w bilansie dokonywanym przez prywatny biznes. Osobnego omówienia wymagałaby kwe-stia korupcji (powiedzenie, że „nie ma prywatyzowania bez smarowania”, jest znane nie tylko w naszym kraju).
Liberalizacja handlu i rynków kapitałowych wywoływała nie mniejsze wąt-pliwości. Zamiast usprawniać gospodarkę, często stawała się przyczyną bezro-bocia. Wrzucone w wir światowej konkurencji lokalne fi rmy nie mogły wygrać z doświadczonymi graczami. Jednak największy sprzeciw budziły podwójne stan-dardy i hipokryzja Północy. Kraje rozwinięte pod groźbą nałożenia sankcji lub wstrzymania pomocy naciskały na liberalizację handlu towarami przez nie sprze-dawanymi, podczas gdy nadal chroniły sektory własnej gospodarki, którym mógł zagrozić eksport z krajów rozwijających się. Z kolei przedwczesna liberalizacja rynków kapitałowych, znosząca kontrolę nad przepływem tzw. gorącego (speku-lacyjnego) pieniądza, zwiększała niestabilność, co hamowało rozwój i podnosiło koszty społeczne. Warto przypomnieć, że kraje rozwinięte zdecydowały się na
li-18 Jako anegdota powtarzana jest historia podpisywania umowy SAP, gdzie zapomniano zmie-nić nazwę kraju, którego miała dotyczyć (por. Stiglitz 2006).
beralizację rynku kapitałowego na późnym etapie – w Europie miało to miejsce w latach 70., tymczasem kraje rozwijające się miały znieść kontrolę nad swoimi rynkami jeszcze przed powstaniem silnych, stabilnych instytucji fi nansowych.
Napływ zagranicznych inwestycji uważany jest za miarę transformacyjnego sukcesu, ponieważ wraz z nimi pojawia się w kraju nowoczesna technologia, ot-wierają się nowe rynki zbytu, powstają miejsca pracy. Rzadziej zwraca się uwagę na to, że wejście zagranicznych inwestorów często oznacza upadek lokalnych ini-cjatyw gospodarczych, które przegrywają w rynkowej grze. Zwłaszcza że zagra-niczni inwestorzy przyciągani są preferencyjnymi warunkami, np. w specjalnych strefach ekonomicznych, czy łatwym dostępem do kredytów, które są nieosiągal-ne dla rodzimego biznieosiągal-nesu19.
Błędy w strategii tkwiły przede wszystkim w kolejności i tempie wprowadza-nych zmian oraz braku wyczulenia na kontekst społeczny. Jak wylicza Joseph Sti-glitz (2004: 78):
(...) forsowanie liberalizacji przed stworzeniem systemu zabezpieczeń, przed wprowadza-niem odpowiednich ram prawnych, zanim kraje były w stanie przeciwstawiać się nieko-rzystnym konsekwencjom nagłych zmian w tendencjach rynkowych, będących nieod-łączną częścią współczesnego kapitalizmu; forsowanie polityki prowadzącej do niszczenia miejsc pracy przed zapewnieniem warunków tworzenia nowych; forsowanie prywatyzacji przed powstaniem konkurencji i odpowiednich regulacji.
A gdzie niewidzialna ręka rynku popychająca gospodarkę w stronę efektywnych działań? – wypada zapytać. Otóż działa bez zarzutu, ale tylko w określonych wa-runkach: doskonałej konkurencji i informacji. Jeśli informacja jest niedoskona-ła – a tak jest zwykle, a zwniedoskona-łaszcza w krajach rozwijających się – rynek jest nie-kompletny. Ponadto rynek wymaga określonych praw własności i sądów do ich egzekwowania, których społeczeństwa wchodzące na drogę transformacji zwy-kle nie miały. Jak widać, dobrze funkcjonującej konkurencyjnej gospodarki nie da się wykształcić podpisem pod umową o przyjęciu zasad SAP. Jednak, jak po-kazała praktyka, neoklasyczne analizy gospodarcze pozwalają na znacznie wię-cej swobody, niż to się wydawało zwolennikom konsensusu waszyngtońskiego.
A kraje, które tę swobodę mądrze wykorzystały, odniosły sukces.
Przez lata osiągnięcia „azjatyckich tygrysów” były argumentem na rzecz wspomnianej uniwersalnej strategii wzrostu i aplikowanych recept. Dlatego war-to poświęcić nieco uwagi tej kwestii i wskazać na najważniejsze elementy okre-ślające specyfi kę azjatyckiego sukcesu.
Dla uzyskania szerszego tła wypada wrócić do sytuacji małego państwa laty-noskiego, o którym opowiadał Dani Rodik, gdzie skrupulatnie zastosowano
za-19 Szczegółowej analizy wymagałyby kwestie przenoszenia produkcji tam, gdzie w danym momencie jest ona bardziej opłacalna, gdy preferencyjne warunki wygasają (por. Silver 2009), czy wykupywania lokalnych przedsiębiorstw, konkurencyjnych dla fi rm zagranicznych i ich późniejsza likwidacja (por. Hardy 2010).
sady konsensusu waszyngtońskiego, jednak efekty były dalekie od oczekiwanych, a koszty społeczne niepokojące – wzrost ubóstwa i nierówności. Czy to jednak źle? Wielu prominentnych ekonomistów (m.in. noblista Arthur Lewis) twierdzi-ło, że nierówności sprzyjają rozwojowi – bogaci oszczędzają więcej, co prowadzi do akumulacji kapitału. Wspominany już w kontekście teorii modernizacji inny laureat nagrody Nobla, Simon Kuznetz, uspokajał – o ile na początkowych eta-pach rozwoju nierówności się zwiększają, to później trend się odwraca20. Przy-kłady płynące z Ameryki Południowej rzadko potwierdzają tę tezę.
20 Drastyczny wzrost nierówności w ostatnich dekadach stał się tematem wielu naukowych opracowań. Jedną z najszerzej omawianych w tym kontekście pozycji jest publikacja Richarda Wil-kinsona i Kate Pickett Duch równości (2011). Choć jednoczynnikowa analiza może budzić pewne wątpliwości, jest to pozycja godna przemyślenia.
Tabela 1. Anomalie wschodnioazjatyckie
Dziedzina instytucjonalna Ideał głównego nurtu Wzorzec wschodnioazjatycki Prawa własności Własność prywatna
egzekwo-wana przez prawo
Własność prywatna, ale wła-dze niekiedy naruszają prawo (zwłaszcza w Korei)
Ład korporacyjny Kontrola w rękach udziałow-ców (zewnętrzna), ochrona
System fi nansowy Zderegulowany, oparty na zabezpieczeniach, z wolnym
Roztropnie swobodny Ograniczony do lat 90.
Własność publiczna Brak w sektorze produkcyj-nym
Rozległa zwłaszcza w przemy-śle wydobywczym
Źródło: Rodik 2011: 36.
Tabela 2. Gospodarki kooperacyjne i konfl iktowe w latach 1973−1989
Wskaźniki Kooperacyjne Konfl iktowe
Wydajność sektora przedsiębiorstw 1,9 1,1
Wydajność w sektorze wytwórczym 3,4 2,2
Udział inwestycji w PKB 14,2 10,8
Stopa infl acji 5,8 8,0
Stopa bezrobocia 3,7 7,6
Źródło: Gordon 1998 za: Kowalik 2009: 73.
Tymczasem Azja Wschodnia poszła odmienną drogą, pokazując, że szybki wzrost jest możliwy bez wydatnego zwiększania nierówności, a polityka nasta-wiona na ich ograniczanie sprzyja spójności społecznej. To stworzyło otoczenie przyjazne rozwojowi przedsiębiorstw. Ciekawą ilustracją mogą być badania Da-vida Gordona dowodzące, że wszystkie wskaźniki efektywności ekonomicznej są korzystniejsze dla krajów nastawionych kooperacyjnie, które cechuje niski po-ziom nierówności społecznych.
W grupie państw kooperacyjnych, obok Niemiec, Norwegii, Szwecji, wy-mieniana jest Japonia. Kraj ten zasługuje na szczególną uwagę, ponieważ obrał przys pieszony kurs modernizacyjny, radykalnie zmniejszając nierówności płaco-we i majątkopłaco-we (reforma rolna i wywłaszczenie).
Strategia wzrostu w Azji Wschodniej, zgodnie z zaleceniami waszyngtoński-mi, opierała się na stabilności makroekonomicznej. Osiągano ją jednak innymi metodami: przez pobudzanie eksportu, nie zaś natychmiastową redukcją barier importowych. Rynki fi nansowe i kapitałowe otwierane były powoli. Dyspro-porcje płacowe trzymano w ryzach, postawiono na kapitał ludzki – dostęp do wykształcenia. Założono, że jeśli Azja ma dogonić Zachód w sferze dochodów, musi zmniejszyć dystans na poziomie wiedzy i technologii. Szczegółowy (prze-łomowy) raport Banku Światowego, zatytułowany Th e East Asian Miracle: Eco-nomic Growth and Public Policy, pokazał, że w sukcesie wschodnioazjatyckim ważną rolę odegrało państwo, daleko wykraczając poza minimalistyczną rolę wyznaczaną przez postulaty waszyngtońskie21. W tym miejscu nasuwa się pyta-nie o przyczyny akceptacji tak daleko idącej pyta-niezgodności z wymaganą ortodok-sją, przy braku konsekwencji w postaci wycofania wsparcia. Wydaje się, że argu-ment polityczny sporo tu wyjaśnia:
21 Sukces wschodnioazjatycki jest przedmiotem niekończących się dyskusji. Na uwagę zasłu-gują studia Josepha Stiglitza (2006, 2007), które poświęcają tej kwestii wiele uwagi; inspirująca po-zycja Daniego Rodika (2011), uważana za jedną z najlepszych prac dotyczących ekonomii rozwoju.
Część komentatorów zwraca także uwagę, że zarówno Korea, jak i Tajwan miały szcze-gólną pozycję w czasie Zimnej Wojny, jako sprzymierzeńcy Stanów Zjednoczonych na pierwszej linii frontu przeciw komunizmowi. To niosło z sobą wiele korzyści, włączając w nie rozwojową i militarną pomoc, preferencyjny dostęp do amerykańskiego rynku dla własnych produktów, zwłaszcza na wczesnych etapach wzrostu (McKay 2008: 66).
Na zakończenie tej krótkiej charakterystyki programów strukturalnego dostoso-wania nie sposób nie odnieść się do zarzutu związanego z polityką ich wprowa-dzania, wynikającą ze struktury władzy wewnątrz instytucji międzynarodowych i procedurami podejmowania decyzji. Kto rozstrzyga o tym, co robią i w jakim stopniu instytucje te są reprezentatywne dla krajów, którym mają służyć? Wresz-cie, jak funkcjonują mechanizmy wypracowania rozwiązań prorozwojowych?
Hasło reformy instytucjonalnej coraz częściej pojawia się w dyskusjach na te-mat międzynarodowego ładu gospodarczego. Kluczowym argumentem na rzecz zmiany jest zarzut zdominowania instytucji w obecnym kształcie przez komer-cyjne i fi nansowe interesy środowisk z krajów rozwiniętych. Skoro np. fundu-sze MFW pochodzą od podatników z całego świata, należałoby podjąć dysku-sję o mechanizmach kontroli, a przede wszystkim na temat narzędzi konsultacji wewnątrz kraju, dla którego programy są projektowane22. Coraz więcej badaczy i badaczek zwraca uwagę na znaczenie polityki partycypacyjnej. Z pewnością prawdą jest, że wiele niedemokratycznych rządów skutecznie przeprowadziło reformy prorozwojowe, analizy porównawcze wskazują jednak na to, że jest to raczej wyjątek niż reguła. Dane są bardziej korzystne dla systemów sprzyjających uczestnictwu obywatelskiemu:
– demokracje prowadzą do bardziej przewidywalnych stóp wzrostu długo-okresowego;
– demokracje prowadzą do większej stabilności krótkookresowej;
– demokracje o wiele lepiej radzą sobie ze wstrząsami;
– demokracje dają lepsze wyniki dystrybucyjne.
„Wszystkie razem – dowodzi Rodik (2011: 227) – dają jasny przekaz: systemy partycypacji politycznej zapewniają wzrost wyższej jakości. Będę utrzymywał, że dzieje się tak dlatego, że tworzą one instytucje lepszej jakości, które są lepiej dostosowane do warunków lokalnych”. Nowe podejście wymaga jednak wiele intelektualnej i politycznej pokory, koniecznej do przezwyciężenia skrzywienia w stronę konkretnego modelu gospodarki rynkowej, i tym samym promowania jednej strategii – wspieranej przez interesy krajów rozwiniętych – jako odpowie-dzi na wszystkie problemy naszych czasów. Oznacza za to otwarcie dla krajów rozwijających się przestrzeni dla nadrabiania zaległości ekonomicznych przez tworzenie własnych instytucji i programów dostosowanych do społecznego kon-tekstu.
22 Takie narzędzia są wypracowywane w ramach różnych agend ONZ.