W kontekście funkcjonowania agencji UE warto zwrócić uwagę na doktrynę Meroni. Mimo iż od wydania wyroku w sprawie Meroni v Wysoka Władza EWWiS minęło blisko 60 lat, to założenia sformułowane wówczas dotyczące kwestii delegowania uprawnień wyznaczały i po dziś dzień nadal wyznaczają ramy i granice przekazywania uprawnień przez podmioty unijne w trybie pozatraktatowym. W sprawie Meroni rozpatrywane były kompetencje tzw.
agencji brukselskich, a zatem podmiotów zupełnie zewnętrznych wobec Wspólnot, niemniej wytyczne Trybunału Sprawiedliwości odnoszą się do delegowania uprawnień innym podmiotom, nie wskazując w tym względzie ograniczeń. Z doktryny Meroni wynikają następujące ograniczenia dla podmiotów delegujących: po pierwsze, nie można przekazać więcej uprawnień niż samemu się posiada; po drugie, można delegować tylko uprawnienia wykonawcze; po trzecie, nie można delegować uprawnień o charakterze dyskrecjonalnym;
po czwarte, delegowane uprawnienia muszą mieć jasną podstawę prawną i muszą podlegać kontroli sądowej; po piąte, instytucja delegująca musi mieć prawo kontroli
podmiotu, któremu delegowała wykonywanie uprawnień[przypis 34]. Orzeczenie w sprawie Meroni, choć nakładało szereg ograniczeń, to nie zablokowało całkowicie możliwości tworzenia agencji. Kluczowym punktem orzeczenia TS była chęć
zagwarantowania zasady równowagi instytucjonalnej[przypis 35], która wynika i ściśle wiąże się z zasadą autonomii kompetencyjnej. Jak pisze Janusz Ruszkowski: „Doktryna Meroni w międzyczasie zaktualizowała się i uelastyczniła pod wpływem rozwoju nauk prawnych i realiów wspólnotowego zarządzania”[przypis 36].
Str. 22
Co więcej, pojawiły się również wątpliwości związane z terminologią - czy przyznanie uprawnień oznacza to samo co przekazanie uprawnień? Uznano, że uprawnienia są przyznane traktatowo poszczególnym instytucjom, które następnie, na podstawie
dokumentów prawa wtórnego, mogą je przekazywać innym podmiotom[przypis 37]. W ten sposób ominięto jedno z zasadniczych zastrzeżeń, które pojawiło się w orzeczeniu w sprawie Meroni. Otworzyło to drogę do tworzenia agencji na podstawie prawa wtórnego, przy zachowaniu pozostałych obwarowań wynikających z orzeczenia. Uznano, że Komisja może dokonywać delegacji uprawnień, jeśli nie narusza to zasady równowagi i jeśli
przekazane kompetencje dotyczą przygotowania lub wykonania decyzji, a zatem nie mają charakteru dyskrecjonalnego[przypis 38].
Orzeczenie w sprawie Meroni jest często przywoływane w literaturze i powszechnie kojarzone z ograniczeniami, jakie obowiązują instytucje Unii w zakresie delegowania uprawnień. Nie jest to natomiast jedyne orzeczenie TS, które należy mieć na uwadze rozważając kwestie związane z agencjami i ich uprawnieniami. W 1981 r. Trybunał Sprawiedliwości wydał wyrok w sprawie Romano[przypis 39]. Trybunał rozpatrywał wniosek prejudycjalny dotyczący wykładni i ważności decyzji nr 101 Komisji
Administracyjnej Wspólnot Europejskich ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących, ustanowionej na podstawie rozporządzenia z 1972 r. W orzeczeniu Trybunał uznał, że Rada nie może upoważnić Komisji Administracyjnej do przyjmowania aktów mających moc prawną. Jak wskazuje M. Chamon, orzeczenie w sprawie Romano ma duże większe znaczenie niż orzeczenie w sprawie Meroni dla ram funkcjonowania unijnych agencji[przypis 40]. Po pierwsze, orzeczenie w sprawie Meroni zapadło na podstawie przepisów traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (TEWWiS), natomiast orzeczenie w sprawie Romano zostało wydane w oparciu o traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (TEWG). Po drugie, orzeczenie w sprawie Meroni dotyczyło delegacji uprawnień przez Wysoką Władzę, gdy tymczasem
orzeczenie w sprawie Romano dotyczyło uprawnień delegowanych przez Radę. Po trzecie, najważniejsze, przedmiotem orzeczenia w sprawie Meroni były agencje prywatne (brukselskie) utworzone i działające na podstawie prawa prywatnego (belgijskiego),
podczas gdy w sprawie Romano rzecz dotyczyła organu utworzonego na podstawie prawa wtórnego[przypis 41].
Str. 23
Z tych powodów, poddając analizie funkcjonowanie agencji w systemie instytucjonalnym Unii, należy brać pod uwagę oba orzeczenia. Pierwsze z nich formułuje ogólne wytyczne odnoszące się do delegowania uprawnień, drugie z kolei oddaje kontekst funkcjonowania dzisiejszych agencji regulacyjnych (zdecentralizowanych). W 2001 r. Służba Prawna Komisji przedstawiła nową interpretację doktryny Meroni, która w zasadzie eliminowała większość ograniczeń w toku tworzenia agencji. Jak pisze Andrzej Dumała, dało to możliwość tworzenia nowych agencji i pozwoliło Komisji lepiej wypełniać powierzone jej zadania regulacyjne [przypis 42]. Otworzyło to drogę do dalszego rozwoju systemu agencji Unii Europejskiej bez konieczności wprowadzania zmian w prawie pierwotnym.
Po raz kolejny kwestia agencji i ich uprawnień stała się przedmiotem postępowania przed Trybunałem w 2014 r., kiedy zostało wydane orzeczenie w sprawie z powództwa Wielkiej Brytanii przeciwko Parlamentowi i Radzie w związku z uprawnieniami przyznanymi, na podstawie rozporządzenia z 2012 r. w sprawie krótkiej sprzedaży i wybranych aspektów dotyczących swapów ryzyka kredytowego[przypis 43], utworzonemu w 2011 r.
Europejskiemu Urzędowi Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych. Wielka Brytania w swoim wniosku powoływała się zarówno na doktrynę Meroni, jak i doktrynę Romano, argumentując, że prawodawcy unijni naruszyli zasadę ograniczeń delegowania
kompetencji oraz że rzeczona agencja może ustanawiać środki o zasięgu ogólnym mające charakter normatywny. Ponadto podniesiono zarzut, że doszło do naruszenia zasady równowagi instytucjonalnej poprzez „Naruszenie przesłanek ustanowionych przez orzecznictwo Trybunału w zakresie przekazania uprawnień agencjom”[przypis 44].
Zarzuty podnoszone przez Wielką Brytanię zostały w całości przez Trybunał odrzucone [przypis 45]. Niemniej warto odnieść się do opinii rzecznika generalnego Nilla Jääskinena w tej sprawie, który wskazał na nowy kontekst prawno-traktatowy funkcjonowania agencji po wejściu w życie traktatu lizbońskiego. Zaznaczył on, że „(…) ewolucja prawa
konstytucyjnego Unii, która nastąpiła na mocy traktatu z Lizbony, zadośćuczyniła podstawowym obawom, z którymi Trybunał miał do czynienia w sprawach Meroni i Romano, a mianowicie brakowi traktatowych kryteriów przyznania i przekazywania
uprawnień mających zapewnić poszanowanie równowagi instytucjonalnej, a także próżni w zakresie kontroli sądowej prawnie wiążących aktów agencji”[przypis 46].
Str. 24
Strona pusta.
Str. 25
2. Agencje regulacyjne w systemie instytucjonalnym UE. Geneza, typologia i rozwój