Konstytucja V Republiki jako wyraz kompromisu pomiędzy odmiennymi

Przyjęcie promulgowanej 3 czerwca 1958 r. ustawy konstytucyjnej, która określała tryb dokonania niezbędnych zmian ustrojowych, oznaczało modyfi kację proce-dury rewizyjnej przewidzianej przez konstytucję IV Republiki z 27 październi-ka 1946 r. Jej art. 90 rolę decydującą w tym zakresie pozostawiał parlamentowi,

23 D. Amson, La vie politique sous la V^e République, Ellipses, Paris 2002, s. 14–15; S. Sur, op. cit., s. 87–88.

24 B. Chantebout, Droit constitutionnel, Dalloz, Paris 2006, s. 384.

25 Loi n° 58–520 du 3 juin 1958 relative aux pleins pouvoirs, „Journal Offi ciel de la République Française”, 4 VI 1958.

26 Loi constitutionnelle du 3 juin 1958 portant dérogation transistoire aux dispositions de l’article 90 de la Constitution, „Journal Offi ciel de la République Française”, 4 VI 1958.

a w szczególności Zgromadzeniu Narodowemu. Istotne novum polegało na powie-rzeniu rządowi zadania przygotowania nowej konstytucji²⁷. W dalszej kolejności jej projekt miano obligatoryjnie poddać pod referendum. Można więc stwierdzić, że nastąpiła „rewizja sposobu rewizji”²⁸. Głosowanie ogółu obywateli odbyłoby się po uprzednim zaopiniowaniu projektu przez Konstytucyjny Komitet Konsultacyj-ny (Comité Consultatif Constitutionnel)²⁹ oraz Radę Stanu (Conseil d’État). W cią-gu ośmiu dni od przyjęcia w referendum konstytucja zostałaby promulgowana przez prezydenta Republiki³⁰. Opracowanie tego aktu miało być zatem dziełem władzy wykonawczej, zaakceptowanym następnie przez naród w drodze głosowa-nia powszechnego. Wzmiankowana ustawa konstytucyjna przewidywała jednak wiele wymogów, które miały zostać uwzględnione przy opracowywaniu nowej konstytucji. Ustanowiono tym samym określone ograniczenia dla działań rządu dotyczących reformy ustrojowej³¹.

W ustawie konstytucyjnej z 3 czerwca 1958 r. przyjęto, że ustrój państwa bę-dzie oparty na zasabę-dzie, iż jedynie głosowanie powszechne jest źródłem władzy, a władza ustawodawcza i wykonawcza pochodzi z wyborów powszechnych³². Wprowadzono wymóg, by egzekutywa i legislatywa były skutecznie rozdzielone w taki sposób, iż rząd i parlament odpowiadałyby każdy za swoją dziedzinę i na własną odpowiedzialność wykonywałyby powierzone im kompetencje. W świetle poglądów Ch. de Gaulle’a zasada podziału władz miała oznaczać, że rząd pochodzi nie od parlamentu, lecz od szefa państwa, a także niepołączalność mandatu

parla-27 L. Hamon, Une République présidentielle? Institutions et vie politique de la France actuelle, t. 1, Bordas, Paris 1975, s. 48.

28 M. Duverger, Le système..., s. 170. Jak zauważa A. Jamróz, przyjęcie procedury przygotowania konsty-tucji przez rząd nie tylko zrywało z procedurą, która dotyczyła poprzedniej konstykonsty-tucji, ale było wymie-rzone w ukształtowaną w okresie III i IV Republiki zasadę „suwerenności parlamentu”, którą powszechnie przyjęto we francuskim życiu politycznym, a w szczególności w życiu parlamentarnym. Zob. A. Jamróz, Konstytucja V Republiki po 50 latach obowiązywania. Kilka refl eksji, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 6, s. 17.

29 Konstytucyjny Komitet Konsultacyjny w dwóch trzecich tworzyli przedstawiciele odpowiednich komisji obu izb parlamentarnych. W jego skład wchodziło 39 członków: 16 reprezentowało Zgromadzenie Narodowe, 10 Radę Republiki, a 13 – w tym także przewodniczący Komitetu Paul Reynaud – zostało wy-znaczonych przez rząd. Odnosząc się do przyjętego sposobu wyznaczania członków omawianego organu, należy zauważyć, że w istocie stanowiło to koncesję na rzecz klasy politycznej IV Republiki. Zob. J. Chapsal, op. cit., s. 68; L. Hamon, op. cit., t. 1, s. 48; D. Turpin, Droit constitutionnel, PUF, Paris 1997, s. 339.

30 B. Chantebout, Droit…, s. 384–385; O. Duhamel, Le pouvoir politique en France, Seuil, Paris 2003, s. 28.

31 Przyjęty sposób przeprowadzenia zmiany konstytucji zachęca do dokonywania interesujących analogii.

Wskazuje się bowiem na podobieństwa pomiędzy upadkiem III Republiki i wprowadzeniem reżimu Vichy a przejściem od IV do V Republiki. W obu wypadkach organ ustawodawczy sam zrzekł się przysługującej mu władzy ustrojodawczej. Polityczne tło wydarzeń lat 1940 i 1958 było jednak zupełnie inne. O ile ustawa konstytucyjna z 10 lipca 1940 r. nie ustanawiała żadnych szczególnych warunków i marszałek Philippe Pétain korzystać mógł z pełni władzy, o tyle ustawa konstytucyjna z 3 czerwca 1958 r. służyła właśnie określeniu podstawowych ram nowego ustroju, gwarantujących poszanowanie minimum demokratycznej legitymacji władzy. Zob. V. Constantinesco, S. Pierré-Caps, Droit constitutionnel, PUF, Paris 2007, s. 355–357;

O. Duhamel, Le pouvoir..., s. 24–25; M. Duverger, Le système..., s. 169–171; F. Hamon, M. Troper, Droit constitutionnel, L.G.D.J., Paris 2005, s. 472.

32 Rodziło się więc pytanie, czy formuła ta nie stanowiła zapowiedzi wprowadzenia wyboru szefa pań-stwa przez ogół uprawnionych obywateli, jako że tylko takie głosowanie zostało uznane za źródło władzy.

Zob. Ch. Debbasch, J. Bourdon, J.-M. Pontier, J.-C. Ricci, La V^e République, Économica, Paris 1988, s. 15.

mentarnego z funkcją ministerialną³³. Z kolei niezwykle istotna z punktu widze-nia układu relacji pomiędzy organami państwa zasada odpowiedzialności rządu przed parlamentem wskazywała na intencję ukształtowania konstytucji w duchu respektującym znaczenie organu przedstawicielskiego, jako że jest to warunek sine qua non obowiązywania parlamentarnego systemu rządów³⁴. Należało ją również odczytywać w sposób negatywny, a więc jako zakaz ustanowienia systemu prezy-denckiego³⁵.

W omawianej ustawie konstytucyjnej zagwarantowano również niezależność władzy sądowniczej, co miało służyć zapewnieniu przestrzegania podstawowych wolności określonych we wstępie do konstytucji z 1946 r. oraz w Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r. Potwierdzono tym samym wolę poszanowania praw i wolności silnie zakorzenionych we francuskiej tradycji konstytucyjnej.

Ostatni z wprowadzonych wymogów odnosił się do kwestii wykraczających poza granice Francji metropolitalnej. Konstytucja miała umożliwić zorganizowanie re-lacji pomiędzy Republiką a jej ludami stowarzyszonymi. W sensie prawnym posta-nowienie to nie odgrywało istotniejszej roli. Miało wszakże duże znaczenie poli-tyczne, stanowiąc zapowiedź rozwiązania jednego z najistotniejszych problemów IV Republiki³⁶.

Charakterystyka przebiegu prac nad nową konstytucją pozwala uwypu-klić zróżnicowane inspiracje twórców tego aktu. Głosy na rzecz silniejszego do-wartościowania władzy ustawodawczej były słyszalne w łonie powołanego przez Ch.  de  Gaulle’a i obradującego pod jego przewodnictwem Komitetu Międzyre-sortowego (Comité Interministériel). W jego skład wchodzili: Michel Debré, ów-czesny minister sprawiedliwości (garde de Sceaux), René Cassin, wiceprzewod-niczący Rady Stanu oraz czterej ministrowie stanu, którzy zasiadali w gabinecie Ch. de Gaulle’a, reprezentując najważniejsze partie obecne na scenie politycznej Francji³⁷. W wyniku prac tego gremium doszło do zarysowania koniecznego kom-promisu pomiędzy stanowiskiem gaullistów a oczekiwaniami głównych ugrupowań politycznych okresu IV Republiki³⁸. Pod przewodnictwem M. Debrégo utworzono natomiast komitet ekspertów, którego głównym zadaniem miało być przedkłada-nie stosownych propozycji jako podstawy do dyskusji na posiedzeniach Komitetu Międzyresortowego, a następnie nadanie podjętym decyzjom politycznym kształtu

33 F. Hamon, M. Troper, op. cit., s. 473.

34 Zasada odpowiedzialności rządu przed parlamentem stanowiła źródło dwuznaczności. W wersji zaproponowanej przez deputowanych komunistycznych miała ona brzmieć: rząd powinien być odpowie-dzialny przed zgromadzeniem wybranym w głosowaniu powszechnym. Wprowadzony ostatecznie warunek sugeruje, iż rząd będzie odpowiadać przed obiema izbami. Zob. Ch. Debbasch, J. Bourdon, J.-M. Pontier, J.-C. Ricci, La V^e République, s. 16.

35 F. Hamon, M. Troper, op. cit., s. 473.

36 Ch. Debbasch, J. Bourdon, J.-M. Pontier, J.-C. Ricci, La V^e République, s. 16.

37 B. Chantebout, Droit…, s. 385.

38 D. Chagnollaud, J. L. Quermonne, La V^e République, t. 1: Le régime politique, Flammarion, Paris 2000, s. 107–108.

konkretnych przepisów prawnych³⁹. To właśnie pod bezpośrednim kierunkiem mi-nistra sprawiedliwości wypracowano pierwszy projekt przyszłej konstytucji.

Podczas prac Komitetu Międzyresortowego zauważalna stała się wyraźna linia konfl iktu między stanowiskiem Ch. de Gaulle’a, zwolennika silnej prezydentury, gdzie szef państwa występuje w roli animatora polityka rządowej, a poglądami mi-nistrów stanu, według których rola prezydenta miała być symboliczna, a pozycja szefa rządu wyraźnie wyeksponowana. Wynikałaby ona wprawdzie z silnej pozy-cji Zgromadzenia Narodowego, ale premier mógłby otrzymać odpowiednie środki do realizacji polityki rządowej. Ministrowie stanu przystali zarazem na niektóre postulaty gaullistów: wybór głowy państwa przez specjalne kolegium elektorów li-czące kilkadziesiąt tysięcy osób oraz wprowadzenie zasady niepołączalności spra-wowania funkcji ministerialnej z zasiadaniem w ławach parlamentu. Stanowisko Ch. de Gaulle’a temperowane było natomiast obawą przed ewentualnym nieko-rzystnym wynikiem referendum konstytucyjnego. Warunkiem otrzymania wy-raźnej akceptacji dla lansowanych przez siebie koncepcji politycznych, a tym sa-mym silnej legitymacji do sprawowania władzy, było uzyskanie poparcia ze strony najważniejszych partii politycznych, które podczas prac Komitetu reprezentowali właśnie ministrowie stanu. Rezultatem przyjętego kompromisu było wprawdzie zapewnienie prezydentowi dyskrecjonalnego prawa rozwiązania Zgromadzenia Narodowego oraz możliwości przejęcia pełni władzy rządzenia w sytuacji realnego zagrożenia właściwego funkcjonowania władz publicznych, ale ograniczona została jego rola w zakresie rozpisania referendum, które mogło się odbyć tylko na wniosek rządu lub parlamentu⁴⁰.

W postanowieniach konstytucji uwzględniono zatem odmienne inspiracje i koncepcje ustrojowe. W tekście zredagowanym w ramach komitetu M. Debré-go można było wyróżnić trzy charakterystyczne warstwy ideowe⁴¹. Jądrem nowego projektu konstytucyjnego były niewątpliwie poglądy Ch. de Gaulle’a, odnoszące się przede wszystkim do umiejscowienia egzekutywy w strukturze władz publicznych.

Chodzi o następujące rozwiązania ustrojowe: wybór prezydenta Republiki przez kolegium elektorów, swoboda w wyznaczaniu szefa rządu, dysponowanie władzą arbitrażu bez wymogu kontrasygnaty ministerialnej, uprawnienia wyjątkowe sze-fa państwa w razie poważnego zagrożenia funkcjonowania państwa oraz niepo-łączalność funkcji ministerialnej z mandatem parlamentarnym. Istotne znaczenie miały również koncepcje głoszone przez ówczesnego ministra sprawiedliwości.

W przeważającej mierze skupiały się one wokół kwestii wprowadzenia do nowej konstytucji mechanizmów parlamentaryzmu zracjonalizowanego (parlementa-risme rationalisé)⁴². Trzecia z warstw projektu wyrażała poglądy ministrów stanu,

39 B. Chantebout, Brève histoire..., s. 10.

40 B. Chantebout, Droit…, s. 385–390.

41 M. Duverger, Le système..., s. 172.

42 Autorem terminu parlamentaryzm zracjonalizowany jest francuski konstytucjonalista Boris Mirkine--Guetzevitch. Pojęcie to zostało odniesione do systemu konstytucyjnego powstałej w 1919 r. Republiki Weimarskiej. Parlamentaryzm zracjonalizowany można zdefi niować jako ogół rozwiązań prawnych,

któ-bliższych rozwiązaniom obecnym w systemie parlamentarno-gabinetowym. Ich wkładem było m.in. konstytucyjne uregulowanie zagadnienia wotum nieufności.

Przygotowany w ten sposób tekst konstytucji poddano pod obrady Konstytu-cyjnego Komitetu KonsultaKonstytu-cyjnego oraz Rady Stanu⁴³. W trakcie prac zgłoszono wprawdzie liczne poprawki, jednak nie miały one większego znaczenia dla ca-łości projektu. Zawarte w nim podstawowe rozwiązania, dotyczące organizacji władz publicznych, zostały zachowane. Nowa konstytucja, przyjęta w referendum 28 września 1958 r., została promulgowana 4 października 1958 r. Ustrój V Repub-liki oparto na akcie, który – jak słusznie zauważa E. Popławska – stanowiąc wyraz historycznego kompromisu, łączy dyspozycje właściwe różnym modelom rządów i tworzy oryginalny system konstytucyjny⁴⁴. Jak miała wykazać praktyka ustro-jowa kolejnych lat istnienia V Republiki, poszczególne przepisy mogły stanowić przedmiot odmiennych interpretacji. Zdaniem L. Hamona, tekst ustawy zasadni-czej można było uznać za „konstytucję na rozdrożu” (constitution-carrefour), gdzie krzyżowało się wiele różnych możliwości w sferze realizacji konkretnych koncepcji ustrojowych⁴⁵. Konstytucja tworzyła ramy, które odmiennymi treściami wypełniać mieli politycy o różnych politycznych temperamentach⁴⁶. O urzeczywistnieniu określonych koncepcji zadecydować miała praktyka sprawowania władzy

kolej-rych celem jest zagwarantowanie stabilności i autorytetu rządu w warunkach braku trwałej większości parlamentarnej. Odnosząc się do ustroju V Republiki, M. Debré wskazał na cztery elementy racjonalizacji parlamentarnego systemu rządów: ścisły reżim sesji parlamentarnych; próba zdefi niowania domeny ustawy;

głęboka reorganizacja procedury ustawodawczej; wprowadzenie w życie mechanizmów prawnych niezbęd-nych do zachowania równowagi oraz właściwej realizacji funkcji publiczniezbęd-nych. Zob. P. Avril, J. Gicquel, Droit parlementaire, Montchrestien, Paris 2004, s. 4–5; O. Duhamel, Y. Mény (red.), Dictionnaire constitutionnel, PUF, Paris 1992, s. 695–696. W literaturze polskiej o pojęciu parlamentaryzmu zracjonalizowanego oraz relacjach pomiędzy rządem a parlamentem charakterystycznych dla tego modelu zob. szerzej: M. Sobo-lewski, Zasady współczesnej demokracji burżuazyjnej, Nakładem Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 1983, s. 117–130; J. Stembrowicz, Rząd w systemie parlamentarnym, PWN, Warszawa 1982, s. 84–104;

J. Szymanek, Racjonalizacja parlamentarnego systemu rządów, „Przegląd Sejmowy” 2007, nr 1, s. 35–64.

43 Podczas wystąpienia wygłoszonego na posiedzeniu Rady Stanu 27 sierpnia 1958 r. ówczesny minister sprawiedliwości zadeklarował się jako zwolennik systemu parlamentarnego, wskazując, że wolą rządu jest jego rzeczywista odnowa. Odrzucił zarazem możliwość przyjęcia zarówno systemu rządów zgromadzenia, jak i systemu prezydenckiego. Pierwszy z nich określił jako niepraktyczny i niebezpieczny, drugi natomiast jako niezdolny do funkcjonowania w ówczesnych realiach francuskich. W przemówieniu wyrażone zostało przekonanie, że ustrój parlamentarny, jak również stosunki w ramach Wspólnoty wymagają istnienia praw-dziwego zwornika (clef de voûte), którym może być tylko prezydent Republiki. We Francji, gdzie charakte-rystyczne są liczne wewnętrzne podziały, szef państwa staje się najwyższym sędzią narodowego interesu.

Podobnie, w sprawach Wspólnoty prezydent dysponować musi rzeczywistymi uprawnieniami w sferze obrony narodowej i spraw zagranicznych. Nie mniejsze znaczenie M. Debré przywiązywał do nadzwy-czajnych uprawnień głowy państwa w sytuacji zakłócenia właściwego funkcjonowania władz publicznych.

W opinii czołowego autora konstytucji, przy zaistnieniu takich okoliczności konieczne staje się złożenie głównego ciężaru odpowiedzialności w ręce podmiotu wyposażonego w silną legitymację do sprawowania władzy. Zob. Discours de M. Michel Debré devant le Conseil d’Etat le 27 août 1958, [w:] D. Maus, Les grands textes de la pratique constitutionnelle de la V^e République, La Documentation Française, Paris 1998, s. 2–8.

44 E. Popławska, Instytucja prezydenta..., s. 7.

45 L. Hamon, op. cit., t. 1, s. 50.

46 Ł. Jakubiak, Koabitacja we Francji – uwarunkowania ustrojowe i praktyka funkcjonowania, „Politeja”

2006, nr 1, s. 428.

nych lat, dając odpowiedź na pytanie, czy realizowany system rządów w zależności od złożonych czynników natury politycznej ewoluować będzie w kierunku uwypu-klenia roli prezydenta bądź też premiera wraz z rządem.