Rola ustrojowo-polityczna większości w Senacie

Nie umniejszając podstawowego znaczenia większości w Zgromadzeniu Narodo-wym, należy zaznaczyć, że wpływ na przebieg koabitacji miała także izba wyższa francuskiego parlamentu. W określonym układzie politycznym Senat pełni bo-wiem funkcję regulatora prawnych efektów alternacji władzy. Izba wyższa może utrudniać uchwalanie projektów, które zyskały już akceptację większości Zgroma-dzenia Narodowego⁹⁵. Podobnie jak rola obu członów egzekutywy oraz izby niż-szej, zależy to od aktualnej konfi guracji sceny politycznej. Z tego punktu widzenia kolejne okresy koabitacji charakteryzowały się zauważalnymi różnicami, co nie po-zostawało bez wpływu na praktykę funkcjonowania pozostałych organów państwa, w tym przede wszystkim obu ośrodków władzy wykonawczej.

W koncepcji twórców konstytucji Senat miał stanowić element gwarantujący zachowanie równowagi w strukturze organów państwa. W pierwszych latach V Re-publiki, gdy o wyborze prezydenta decydowało kolegium elektorskie zbliżone do podmiotu kreującego skład izby wyższej, Senat traktowano jako czynnik wspierają-cy egzekutywę, a w szczególności szefa państwa. W tym okresie większość w Zgro-madzeniu Narodowym była bowiem politycznie niestabilna, nie zapewniając wy-starczającego wsparcia organom władzy wykonawczej. Po 1962 r., gdy ugruntowało się prezydencjalistyczne oblicze francuskiego systemu rządów, pozycja Senatu ule-gła osłabieniu. Oba ośrodki egzekutywy oraz większość w Zgromadzeniu Narodo-wym reprezentowały ten sam obóz polityczny. W takich okolicznościach poparcie izby wyższej nie było już konieczne⁹⁶. Czynniki natury politycznej stanowiły tym samym element wzmacniający treść stosownych dyspozycji konstytucyjnych. Wią-zało się to z faktem, że francuska dwuizbowość nosi cechy modelu niesymetrycz-nego. Rząd może bowiem zadecydować o ostatecznym przyjęciu ustawy przez izbę niższą, a więc bez uwzględnienia stanowiska Senatu.

Koabitacja zasadniczo zmieniła pozycję izby wyższej w strukturze organów państwa. Wyróżnić należy dwie podstawowe konfi guracje, znane z dotychczaso-wych okresów współistnienia instytucjonalnego. W latach 1986–1988 i 1993–1995 większość w Senacie była politycznie tożsama z większością w Zgromadzeniu Na-rodowym. Izba wyższa stanowiła punkt oparcia dla rządowego segmentu władzy wykonawczej, występując w opozycji do prezydenta Republiki. Okoliczność ta na-brała szczególnego znaczenia w okresie pierwszej koabitacji, kiedy przewaga

za-95 M.-Ch. Steckel, op. cit., s. 246–247.

96 M.-F. Verdier, La III^e cohabitation ou le retour aux sources de Sénat?, „Revue Politique et Parlementaire”

1998, nr 997, s. 74–76.

plecza rządowego w Zgromadzeniu Narodowym była nieznaczna. Tym też nale-ży tłumaczyć dbałość ówczesnego premiera, J. Chiraca, o zapewnienie gabinetowi stabilnego poparcia izby wyższej. Świadczyło o tym częste odwoływanie się do art.

49 ust. 4 konstytucji, na podstawie którego rząd może się ubiegać o aprobatę Sena-tu dla deklaracji dotyczącej ogólnej polityki. W latach 1986–1988 ze wskazanego środka konstytucyjnego korzystano trzykrotnie. Aprobaty rządowi za każdym ra-zem udzieliła zdecydowana większość senatorów.

W okresie pierwszej koabitacji w Senacie należało się spodziewać poparcia re-latywnie większego niż w warunkach stworzonych przez układ partyjny w Zgro-madzeniu Narodowym. Wyniki głosowań w odniesieniu do rządu J. Chiraca były następujące: 15 kwietnia 1986 r. 205 głosów za i 98 przeciw, 15 kwietnia 1987 r.

226 głosów za i 84 przeciw, a 9 grudnia 1987 r. 226 głosów za i 68 przeciw⁹⁷. Do zastosowania art. 49 ust. 4 za każdym razem dochodziło niebawem po otrzymaniu zaufania ze strony Zgromadzenia Narodowego na mocy art. 49 ust. 1 konstytu-cji⁹⁸. Nie oznaczało to wcale, że wygłaszane przed obiema izbami deklaracje do-tyczące polityki ogólnej rządu, miały identyczne brzmienie. Przykładowo, dekla-racja z 15 kwietnia 1986 r. zawierała elementy nowe w stosunku do poprzedniej, wygłoszonej przed Zgromadzeniem Narodowym zaledwie kilka dni wcześniej.

W niczym nie mogło to jednak zmienić uprawnionego wniosku o szczególnym zespoleniu obu przepisów konstytucyjnych, a ich łączne stosowanie uwypuklało fakt dysponowania przez rząd poparciem całego parlamentu, a nie tylko jego izby niższej. W istniejącej sytuacji politycznej znaczenie Senatu polegało zatem na rów-noważeniu pozycji ustrojowej obu segmentów władzy wykonawczej oraz działaniu na korzyść rządu J. Chiraca⁹⁹.

O akceptację polityki rządu przez izbę wyższą ubiegał się także É. Balladur.

15 kwietnia 1993 r. poparcia dla deklaracji w sprawie polityki ogólnej udzieliło 223 senatorów, a przeciw głosowało zaledwie 15. Natomiast w latach 1997–2002 z racji istnienia niekorzystnego dla rządu L. Jospina układu partyjnego w Senacie, zrezyg-nowano z ubiegania się o zaufanie izby wyższej. Z tego punktu widzenia premier okresu trzeciej koabitacji znajdował się w sytuacji politycznie najniekorzystniejszej spośród wszystkich dotychczasowych szefów rządu V Republiki. Legitymację do sprawowania władzy mógł on bowiem czerpać wyłącznie z faktu dysponowania wewnętrznie niespójną większością w izbie niższej. Istniejąca po 1997 r. konfi gu-racja sceny politycznej stawiała więc po jednej stronie prezydenta Republiki i Se-nat, a po drugiej rząd i Zgromadzenie Narodowe¹⁰⁰. Wskazana sytuacja odróżniała okres trzeciej koabitacji od dwóch poprzednich, kiedy to przeciwko prezydentowi występowały nie tylko rząd i Zgromadzenie Narodowe, ale także izba wyższa. W la-tach 1986–1988 oraz 1993–1995 okoliczność ta – nawet przy uwzględnieniu

słab-97 Application de l’article 49, alinéa 4: approbation d’une déclaration de politique générale par le Sénat, [w:] D. Maus, Les grands textes..., s. 229.

98 M.-A. Cohendet, La cohabitation: leçons..., s. 117.

99 M.-F. Verdier, op. cit., s. 82.

100 Ibidem, s. 84.

szej pozycji Senatu ze względu na mechanizmy bikameralizmu niesymetrycznego – wpływała korzystnie na pozycję polityczną rządu wobec szefa państwa.

Wraz z rozpoczęciem w 1997 r. trzeciego okresu koabitacji rola Senatu uległa więc odwróceniu. Izba wyższa stała się elementem wzmacniającym legitymizację prezydenta, temperując przedsięwzięcia rządu i wspierającej go większości w izbie niższej. Senat pozostawał w opozycji do rządu i większości Zgromadzenia Narodo-wego, występując jako uprzywilejowany sojusznik prezydenta¹⁰¹. Również szef pań-stwa pełnił rolę orędownika wzmocnienia pozycji izby wyższej, a przede wszystkim bardziej zrównoważonego statusu Zgromadzenia Narodowego i Senatu w procesie ustawodawczym. Jako przykład takiej strategii może posłużyć opowiedzenie się za ograniczeniem korzystania przez rząd z możliwości zgłoszenia nagłości wniosku (l’urgence) na mocy art. 45 ust. 2 konstytucji. Jest to jedna z przesłanek zebrania się mieszanej komisji parytetowej, co w dalszej kolejności umożliwia ostateczne głoso-wanie nad tekstem ustawy przez Zgromadzenie Narodowe, a więc z wyłączeniem stanowiska Senatu. Trzeba jednak podkreślić, że w omawianym okresie odwoływa-nie się do tej procedury i tak było modwoływa-niej intensywne niż w latach poprzednich¹⁰².

W warunkach każdego z trzech dotychczasowych okresów koabitacji Senat wspierał tę część egzekutywy, która legitymowała się korzeniami gaullistowskimi.

Przyjęty tryb wyboru senatorów sprzyjał bowiem stałej przewadze ugrupowań pra-wicy. Z tego względu padały opinie o niebezpieczeństwie koncentracji uprawnień w ręku jednej frakcji, jeśli chodzi o proces realizacji określonego programu po-litycznego. Obawy te dotyczyły m.in. możliwości zmiany konstytucji. Dominacja prawicy mogła budzić większe wątpliwości z racji tego, że ugrupowania tej części sceny politycznej dysponowały wsparciem Senatu. W przypadku braku porozumie-nia podobne dążeporozumie-nia lewicy napotkałyby natomiast na weto ze strony izby wyż-szej¹⁰³. Gdy więc większość głosów w Zgromadzeniu Narodowym posiadała PS i jej sojusznicy, konfrontowano ją z większością w izbie wyższej, w której dominowała opozycja wobec rządu lewicowego¹⁰⁴. W latach 1981–1986 większość senacka po-zostawała w opozycji do lewicowych rządów P. Mauroy’a oraz L. Fabiusa, podobnie jak w latach 1988–1993 z tym samym układem sił politycznych w izbie wyższej mu-siały liczyć się lewicowe gabinety M. Rocarda, Édith Cresson oraz P. Bérégovoy’a.

Okres trzeciej koabitacji z L. Jospinem na stanowisku premiera można więc było uznać za prostą kontynuację dobrze już ugruntowanej konfi guracji politycznej, charakterystycznej dla rządów lewicy. Istotna różnica polegała jednak na tym, że w latach 1997–2002 prezydent pozostawał sojusznikiem nie rządu, lecz prawicowej mniejszości w izbie niższej.

Rolę Senatu jako izby wywierającej nierzadko znaczący wpływ na realizację pro-gramu rządowego należy rozpatrywać przede wszystkim przez pryzmat bieżącej

101 Ibidem, s. 81, 84.

102 B. Rullier, op. cit., s. 430.

103 F. Luchaire, Réformer la Constitution pour éviter la cohabitation? C’est inutile, „Pouvoirs” 1999, nr 91, s. 120.

104 O. Duhamel, Le pouvoir politique..., s. 297.

aktywności legislacyjnej. W warunkach pierwszej koabitacji przychylne rządowi nastawienie większości senackiej widoczne było w świetle ustrojowych powiązań pomiędzy obiema izbami parlamentu. Większego znaczenia nabrało skuteczne funkcjonowanie mieszanych komisji parytetowych, pozwalające na wypracowanie porozumienia pomiędzy obiema izbami. Wsparcie Senatu pozwalało na odejście od praktyki częstego odwoływania się przez rząd do możliwości żądania od Zgroma-dzenia Narodowego ostatecznego rozstrzygnięcia w kwestii przyjęcia tekstu ustawy na mocy art. 45 ust. 4 konstytucji. Jest więc znamienne, że w latach 1986–1988 do procedury ostatniego słowa Zgromadzenia Narodowego nie odwołano się ani razu.

Jeśli porównać to z okresem rządów lewicy w latach 1981–1986, kiedy po wskazany środek konstytucyjny sięgnięto aż 139 razy, co stanowiło metodę uchwalenia 40%

ustaw¹⁰⁵, widać wyraźnie jak bardzo wsparcie Senatu wpływało na uproszczenie trybu ustawodawczego. To z kolei w dużej mierze przyczyniało się do przyspiesze-nia procesu realizacji programu rządowego.

Podobna sytuacja miała miejsce także podczas drugiej koabitacji, kiedy to do wskazanej procedury, zapewniającej nadrzędność izby niższej w ramach procesu ustawodawczego, odwołano się zaledwie jeden raz. Deputowani do Zgromadzenia Narodowego, mając świadomość, że w istniejącym układzie politycznym w obu iz-bach parlamentu rząd sięgnie po procedurę ostatniego słowa jedynie w rzadkich przypadkach, wydawali się bardziej skłonni do przyjęcia stanowiska senatorów podczas prac mieszanych komisji parytetowych. Można tym tłumaczyć akceptację licznych poprawek zgłaszanych przez członków izby wyższej. Podnosiło to rangę Senatu oraz świadczyło o rosnącym wpływie tego organu na przebieg procesu usta-wodawczego¹⁰⁶. Stanowisko prezentowane przez senatorów w większym stopniu znajdowało bowiem odzwierciedlenie w ostatecznie przyjmowanych tekstach ak-tów prawnych.

W sposób odmienny ukształtowała się praktyka podczas trzeciej koabitacji. Tyl-ko w okresie 1997–1998 ustanowiono 21 mieszanych Tyl-komisji parytetowych, a pro-cedura ostatniego słowa Zgromadzenia Narodowego okazała się konieczna 15 razy.

Z kolei w okresie 1998–1999 na 18 wspomnianych komisji uzgadniających stano-wisko izb w 12 przypadkach ustawa została przyjęta jedynie głosami Zgromadze-nia Narodowego¹⁰⁷. W omawianym okresie nastąpiło zwiększenie roli mieszanych komisji parytetowych. W latach 1997–2002 odsetek przyjętych ustaw wymagają-cych zastosowania tej procedury wyniósł 48%, podczas gdy w poprzedniej kadencji Zgromadzenia Narodowego utrzymał się na poziomie 42%¹⁰⁸. Można zatem stwier-dzić, że w zaistniałym układzie politycznym wynikająca z przepisów konstytucji formuła bikameralizmu niesymetrycznego, działała wyraźnie na korzyść rządu.

105 B. Chantebout, Droit constitutionnel, Dalloz, Paris 2006, s. 524–525; O. Duhamel, Le pouvoir politique..., s. 304; F. Luchaire, Article 45, [w:] F. Luchaire, G. Conac, op. cit., s. 223–224; M.-F. Verdier, op. cit., s. 82.

106 J.-É. Gicquel, Le Sénat sous la seconde cohabitation, „Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Étranger” 1996, nr 4, s. 1074, 1076.

107 D. Maus, Le parlement et..., s. 76.

108 B. Rullier, op. cit., s. 445.

W jego gestii pozostawała bowiem możliwość odwołania się do ostatecznej decyzji izby niższej – jedynego organu, na którym rząd mógł oprzeć swoją legitymację do realizacji przyjętego programu politycznego.

W warunkach pierwszych dwóch koabitacji rezultaty posiedzeń mieszanych komisji parytetowych w przeważającej mierze korespondowały ze stanowiskiem Senatu. Ministrowie dysponowali bowiem środkami wpływu na deputowanych, skłaniając ich do akceptacji redakcji tekstu zaproponowanej przez izbę wyższą.

Wskazuje się bowiem, że deputowani dużo większą wagę przywiązują do samego uchwalenia ustawy niż do jej aspektu technicznego. Natomiast w wypadku sena-torów znaczenia nabiera przede wszystkim właściwa redakcja przyjmowanych ak-tów prawnych¹⁰⁹. Aktywność Senatu w sferze ustawodawstwa nie ograniczała się jednak tylko do działań na forum wzmiankowanych komisji. W gestii senatorów pozostaje bowiem możliwość zgłaszania poprawek do uchwalanych aktów praw-nych. W odniesieniu do okresów koabitacji z lat 1986–1988 oraz 1993–1995 ich aktywność stała się w tym zakresie wyraźnie widoczna. Wskaźnik uwzględniania poprawek senatorskich w latach 1963–1980 wyniósł 63%, by następnie obniżyć się do 52,1% w latach 1981–1989. Należy pamiętać, że przez większą część ostatniego z wyróżnionych okresów rola decydująca na scenie politycznej przypadła ugrupo-waniom lewicy. W omawianym aspekcie pracy parlamentu praktyka koabitacji wy-raźnie kontrastuje z wynikami powyższego zestawienia. W latach 1986–1988 odse-tek uwzględnionych poprawek senatorów wyniósł bowiem 85%, a w samym tylko 1994 r. osiągnął 87,4%¹¹⁰.

Z kolei po 1997 r., kiedy ukształtowały się odmienne politycznie większości w obu izbach, wpływ Senatu na ostateczne brzmienie uchwalanych aktów prawnych uległ zmniejszeniu. Oddziaływanie izby wyższej na ustawodawstwo przyjmowane przez parlament nie zostało jednak w pełni zredukowane. Jedna trzecia propozycji ustaw złożonych przez parlamentarzystów pochodziła bowiem z Senatu¹¹¹. Wpływ izby wyższej zachowano w zakresie regulacji o wydźwięku bardziej technicznym niż politycznym. W latach 1997–1998 46% poprawek senackich zostało utrzymane w ostatecznym tekście ustawy, natomiast w okresie 1998–1999 odsetek ten wyniósł 54%¹¹². W czasie trwania pięcioletniej kadencji izby niższej w Zgromadzeniu Naro-dowym zaakceptowano 51% poprawek senackich¹¹³. Chociaż w warunkach trzeciej koabitacji polityczne oblicze większości w obu izbach parlamentu uległo zróżni-cowaniu, w przyjmowanych aktach prawnych uwzględniona została znaczna część poprawek proponowanych przez senatorów.

W trakcie trzeciej koabitacji polityczna funkcja Senatu polegała na wspiera-niu realizacji strategii politycznej prezydenta. Dało się to zaobserwować w sferze wprowadzanych zmian do konstytucji. Szczególnego znaczenia nabrały

okoliczno-109 D. Maus, Le parlement et..., s. 77.

110 J.-É. Gicquel, op. cit., s. 1077.

111 B. Rullier, op. cit., s. 445.

112 D. Maus, Le parlement et..., s. 77.

113 B. Rullier, op. cit., s. 445.

ści uchwalenia ustawy konstytucyjnej z 8 lipca 1999 r., dotyczącej równego statusu kobiet i mężczyzn¹¹⁴. Zgodnie z wymogiem ustanowionym w art. 89 ust. 2 ustawy zasadniczej stosowny projekt przyjęto w identycznym brzmieniu przez obie izby parlamentu. Mimo przewagi w Senacie prawicowej większości niechętnej zmia-nom, reforma zyskała poparcie większości senatorów, spośród których w drugim czytaniu 289 opowiedziało się za jej przyjęciem, a zaledwie ośmiu było przeciw.

Natomiast głosowanie w Kongresie dało wynik 741 za i 41 przeciw projektowi, przy czym wymagana większość trzech piątych wynosiła 470 głosów¹¹⁵. Jak się wydaje, reforma nie zostałaby w tym kształcie zrealizowana, gdyby jej przeprowadzeniu nie towarzyszyły okoliczności koabitacji. Senat bowiem musiał liczyć się z przychyl-nym reformie stanowiskiem prezydenta. Rolę decydującą odegrały relacje pomię-dzy podmiotami włapomię-dzy wykonawczej. Celem J. Chiraca nie było ich zaostrzenie, a otwarcie nowego konfl iktu politycznego na tle proponowanych przez rząd zmian konstytucyjnych niewątpliwie musiałoby do tego doprowadzić¹¹⁶. Można więc stwierdzić, że podstawowy punkt odniesienia wyznaczający działania izby wyższej, stanowiły stosunki pomiędzy prezydentem a premierem i rządem¹¹⁷. Warto przy tym pamiętać, że również w warunkach drugiej koabitacji projektowane zmiany konstytucyjne uzyskały poparcie obu izb parlamentu. Tym razem jednak kluczo-we znaczenie dla głosowania w Senacie miała polityka rządu. W obu przypadkach większość senacka była więc politycznie zobowiązana do temperowania zajmo-wanego stanowiska, co wynikało z istniejących powiązań politycznych z jednym z podmiotów władzy wykonawczej¹¹⁸.

W świetle powyższych uwag można stwierdzić, że w okresach koabitacji rolę Senatu warunkowało polityczne oblicze większości w obu izbach parlamentu.

Gdy dominowały większości prawicowe znaczenie izby wyższej sprowadzało się do udzielania wsparcia rządowemu segmentowi egzekutywy. W sytuacji ich roz-bieżności benefi cjentem takiego układu zostawała głowa państwa. Pełniąc w syste-mie politycznym funkcję czynnika wzmacniającego pozycję jednego z ośrodków władzy wykonawczej, większość w Senacie nie odgrywała jednak roli

pierwszo-114 Loi constitutionnelle n° 99-569 du 8 juillet 1999 relative à l’égalité entre les femmes et les hommes,

„Journal Offi ciel de la République Française”, 9 VII 1999.

115 Ch. Bigaut, Le réformisme constitutionnel en France (1789–2000), La Documentation Française, Paris 2000, s. 212.

116 D. Maus, Le parlement et..., s. 75

117 W okresie pierwszej koabitacji do tekstu konstytucji nie wprowadzono żadnych nowelizacji. Per-spektywa współistnienia lewicowego prezydenta z prawicowym rządem skłaniała wszakże do wysuwania propozycji zmierzających do stworzenia warunków konstytucyjnego rozwiązania możliwego konfl iktu instytucjonalnego. Przykładowo, propozycja jednego z deputowanych UDF miała na celu wprowadzenie do konstytucji środka rozstrzygającego spór pomiędzy prezydentem a większością w Zgromadzeniu Na-rodowym. W jej wyniku art. 11 konstytucji zostałby uzupełniony o następujący przepis: Po rozwiązaniu Zgromadzenia Narodowego, parlament z mocy prawa zbiera się w formie Kongresu w trzeci czwartek nastę-pujący po wyborach do Zgromadzenia Narodowego. Kongres może poddać pod referendum wniosek dotyczący odpowiedzialności prezydenta Republiki. W wypadku przyjęcia wniosku w drodze głosowania powszechnego, kładzie on kres mandatowi prezydenta Republiki. Zob. Ch. Bigaut, op. cit., s. 123.

118 D. Maus, Le parlement et..., s. 74–75.

planowej, ponieważ poprzez wykorzystanie mechanizmów parlamentaryzmu zra-cjonalizowanego można było ograniczyć jej oddziaływanie na ostateczne rezulta-ty procedury ustawodawczej. Senat – podobnie jak miało to miejsce w wypadku Zgromadzenia Narodowego – występował więc zdecydowanie bardziej jako pod-pora jednego z rywalizujących członów egzekutywy, a w dużo mniejszym stopniu jako podmiot uczestniczący w kształtowaniu treści ustawodawstwa. Sytuacja taka dowodziła, że w warunkach koabitacji rosła przede wszystkim rola premiera i rządu wobec prezydenta. Znaczenie izb parlamentu wobec każdego z organów władzy wykonawczej pozostawało natomiast zmarginalizowane o tyle, o ile sprowadzało się do wzmocnienia jednego z ośrodków egzekutywy, ale bez szerszych możliwości oddziaływania na proces kształtowania polityki państwa. W układzie współistnie-nia instytucjonalnego legitymizacyjna funkcja izb parlamentu miała jednak nieba-gatelne znaczenie polityczne.

3.3.

Rada Konstytucyjna jako arbiter w stosunkach pomiędzy