Pozycja parlamentu wobec organów władzy wykonawczej

Koabitację warunkuje także pozycja ustrojowo-polityczna tych elementów syste-mu konstytucyjnego, które nie mieszczą się w przyjętym schemacie władzy wyko-nawczej. Wśród nich znaczenie podstawowe ma organ przedstawicielski. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że czynnikiem wywołującym współistnienie instytucjo-nalne jest układ partyjny w Zgromadzeniu Narodowym, będący wynikiem prze-prowadzonych wyborów parlamentarnych. Ich rezultat decyduje o politycznym obliczu nowej większości, a w praktyce obliguje szefa państwa do nominacji na urząd premiera polityka wywodzącego się ze zwycięskiego ugrupowania. W takim wypadku dążenie do zachowania politycznej jednorodności egzekutywy nie może stanowić przesłanki wyboru nowego szefa rządu. Prezydent jest bowiem w pierw-szym rzędzie zobowiązany do uwzględnienia werdyktu wydanego przez wyborców.

Z punktu widzenia problematyki koabitacji ważną rolę odgrywa sposób wyboru deputowanych do izby niższej. Stopień przewagi oraz wewnętrzna spójność więk-szości w Zgromadzeniu Narodowym decyduje o sile parlamentarnego zaplecza rządu, a w konsekwencji o jego pozycji względem prezydenta. System wyborczy, na którym opiera się tryb wyboru deputowanych do Zgromadzenia Narodowego przechodził w okresie V Republiki charakterystyczną ewolucję. Nie pozostawała ona bez wpływu na kształt francuskiej sceny politycznej. Sposób przeprowadza-nia wyborów do izby niższej został pierwotnie uregulowany w drodze ordonan-su z 13 października 1958 r.¹⁴⁴ Stosowano go w każdych kolejnych wyborach par-lamentarnych przeprowadzanych w latach 1958–1981. Ustawą z 10 lipca 1985 r.

wprowadzono system proporcjonalny, który jednak znalazł zastosowanie tylko

142 O. Duhamel, Le pouvoir politique..., s. 198–200.

143 B. Chantebout, Droit…, s. 479–480.

144 Ordonnance n° 58–945 du 13 octobre 1958 relative à élection des députés à l’Assemblée nationale,

„Journal Offi ciel de la République Française”, 14 X 1958.

jeden raz, podczas wyborów parlamentarnych z 16 marca 1986 r.¹⁴⁵ Zgodnie z za-powiedziami nowej prawicowej większości w Zgromadzeniu Narodowym powrotu do modelu obowiązującego uprzednio dokonano kilka miesięcy po objęciu władzy, na mocy ustawy z 11 lipca 1986 r.¹⁴⁶ Kolejne wybory parlamentarne odbyły się już według przywróconego systemu większościowego.

Nie licząc wskazanego wyjątku, obowiązujące w V Republice prawo wyborcze wprowadzało głosowanie w okręgach jednomandatowych w dwóch turach, co było nawiązaniem do rozwiązań istniejących w okresie III Republiki. Jako warunek otrzymania mandatu ustanowiono konieczność uzyskania bezwzględnej większo-ści oddanych głosów, stanowiących nie mniej niż 25% głosów wyborców upraw-nionych do udziału w wyborach w danym okręgu. Jeśli żaden z kandydatów nie spełnia takich wymagań tydzień później przeprowadza się drugą turę. Udział biorą w niej ci spośród kandydatów, którzy w pierwszej turze uzyskali w danym okręgu poparcie minimum 12,5% głosów uprawnionych wyborców¹⁴⁷.

Konsekwencją przyjętych rozwiązań prawnych jest wprawdzie deformacja woli wyborców, jednak z drugiej strony wspieranie ugrupowań większych pozwala na tworzenie w Zgromadzeniu Narodowym stabilnych większości parlamentarnych.

System wyborczy w przyjętym kształcie wymusza więc już na etapie przedwybor-czym zawiązywanie porozumień, które następnie – w wypadku zwycięstwa wy-borczego – stają się podstawą parlamentarnego zaplecza rządu. System wyborów większościowych w dwóch turach wyróżnia przy tym kilka charakterystycznych elementów. Należy do nich zaliczyć, m.in. uzyskiwanie przez zwycięską koalicję większej liczby mandatów w izbie niższej, niżby to wynikało ze skali otrzymane-go poparcia wyborców oraz dominację w ramach porozumień wyborczych par-tii dużych kosztem ugrupowań mniejszych. Według M. Duvergera, omawiany system staje się bezlitosny (impitoyable) w wypadku, gdy formacje bliskie ideowo odmawiają zawiązania sojuszu w drugiej turze, a zatem jeśli kandydat cieszący się mniejszym poparciem, nie decyduje się na ustąpienie na rzecz konkurenta, rokują-cego większe szanse na zdobycie miejsca w parlamencie. Cechą systemu przyjętego

145 Loi n° 85–690 du 10 juillet 1985 modifi ant le code électoral et relative à l’élection des députés, „Journal Offi ciel de la République Française”, 11 VII 1985.

146 Loi n° 86–825 du 11 juillet 1986 relative à l’élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales, „Journal Offi ciel de la République Française”, 12 VII 1986.

147 Pierwotnie wymóg ten ustalono na poziomie 5%, następnie w 1966 r. podwyższono do 10%, a wa-runek uzyskania 12,5% głosów przyjęto w 1976 r. Inicjatorem ostatniej zmiany był ówczesny prezydent Valéry Giscard d’Estaing, który starał się wymóc na centrystach sojusz z republikanami niezależnymi, celem stworzenia nowego ugrupowania łączącego formacje prawicy liberalnej. Ustanowienie wymogu uzyskania poparcia 12,5% wyborców zarejestrowanych w okręgu zmierza w kierunku wyeliminowania partii mniej-szych. Występując samodzielnie mają bowiem ograniczone szanse na zdobycie mandatu parlamentarnego.

Wprowadzone zmiany uwypukliły tendencję polegającą na przekształceniu rywalizacji w drugiej turze w pojedynki jedynie dwóch kandydatów. Stanowiły one 20% w 1958 r., 61% w 1962 r., 84% w 1967 i 1968 r.

i około 99%, począwszy od wyborów w 1978 r. Zob. B. Chantebout, Droit..., s. 422; O. Duhamel, Le pouvoir politique..., s. 140–141; M. Duverger, Le système..., s. 212. Na temat prawa wyborczego do izb parlamentu w V Republice Francuskiej zob. szerzej: W. Skrzydło, Prawo wyborcze do parlamentu Republiki Francuskiej, [w:] E. Gdulewicz (red.) Wiesław Skrzydło o ustroju politycznym Francji. Prace wybrane, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2009, s. 294–308.

w 1958 r. jest także rekomendowanie partnera bardziej umiarkowanego w ramach koalicji, co daje o sobie znać podczas drugiej tury. Część wyborców ugrupowania umiarkowanego, mając w perspektywie poparcie kandydata partii skrajnej, decy-duje się bowiem na rezygnację z udziału w głosowaniu¹⁴⁸.

Wzmocnienie ustrojowego statusu egzekutywy, jakiego dokonano w konstytucji V Republiki, miało swoje naturalne konsekwencje w osłabieniu silnej dotychczas pozycji władzy ustawodawczej. W akcie z 1958 r. przyjętych zostało wiele rozwią-zań z zakresu parlamentaryzmu zracjonalizowanego. W instrumenty tego typu wy-posażono ośrodek rządowy, a funkcja czynnika gwarantującego jego prymat w re-lacjach z ciałem przedstawicielskim przypadła w udziale Radzie Konstytucyjnej.

Szczególnego znaczenia nabrało wzmocnienie pozycji rządu w sferze prawodaw-czej. Art. 34 konstytucji zawiera enumeratywne wyliczenie materii, których usta-wowe konkretyzowanie stanowi domenę parlamentu. Wszystkie pozostałe kwestie są natomiast regulowane przez rząd i należą do sfery jego działalności reglamen-tacyjnej (art. 37 ust. 1). Co więcej, uprawnienie parlamentu do stanowienia ustaw może ulec dodatkowemu ograniczeniu na rzecz rządu. Zgodnie z art. 38 ust. 1 może on, w celu wykonania swojego programu, zwrócić się do parlamentu o upoważ-nienie na czas określony do wydawania ordonansów w dziedzinach należących do zakresu ustawy. W takim wypadku parlament uchwala specjalną ustawę upoważ-niającą (loi d’habilitation). Ordonanse tracą jednak moc obowiązującą, jeśli projekt ustawy zatwierdzającej nie zostanie złożony w parlamencie przed upływem termi-nu określonego w ustawie upoważniającej.

W świetle przepisów konstytucji ustawodawcza działalność organu przedstawi-cielskiego stanowi wyjątek od zasady stanowienia prawa przez egzekutywę. Ustawa zasadnicza wprowadziła regułę domniemania samoistnej działalności prawodaw-czej rządu, dokonując tym samym prawdziwego przełomu¹⁴⁹. Nastąpiło zerwanie z utrwaloną na gruncie francuskim zasadą suwerenności ustawy. Po 1958 r. akt ten uległ wyraźnej degradacji w stosunku do przepisów stanowionych przez rząd.

Odejście od restryktywnego ujęcia materialnego zakresu ustawy miało miejsce do-piero w wyniku orzecznictwa Rady Konstytucyjnej oraz – w mniejszym zakresie – Rady Stanu.

Postanowienia konstytucji wskazują jednocześnie na ograniczenie parlamentu w określaniu sposobu realizacji funkcji ustawodawczej. Świadczy o tym konsty-tucyjne unormowanie trybu jego pracy. Zgodnie z postanowieniem art. 28 ust. 1, parlament zbiera się na jedną sesję zwyczajną w roku¹⁵⁰, przy czym przepis zawar-ty w ustępie kolejnym stanowi, że liczba dni posiedzeń, które każda z izb odbywa

148 M. Duverger, Le système..., s. 213–214.

149 A. Jamróz, Przemiany ustrojowo-polityczne..., s. 16.

150 Obecne rozwiązania zostały wprowadzone ustawą konstytucyjną z 4 sierpnia 1995 r. W okresie wcześ-niejszym w ciągu roku parlament zbierał się na dwie krótsze sesje. Zob. Loi constitutionnelle n° 95–880 du 4 août 1995 portant extension du champ d’application du référendum, instituant une session parlementaire ordinaire unique, modifi ant le régime de l’inviolabilité parlementaire et abrogeant les dispositions relatives à la Communauté et les dispositions transitoires, „Journal Offi ciel de la République Française”, 5 VIII 1995;

G. Carcassonne, La Constitution, s. 158–164; Ch. Debbasch, Constitution V République..., s. 201–203.

w czasie sesji zwyczajnej nie może przekraczać 120. Ust. 3 omawianego artyku-łu prawo decydowania o dodatkowych dniach posiedzeń składa w ręce premiera.

W jego gestii pozostaje także żądanie odbycia sesji nadzwyczajnej. Uprawnienie to szef rządu dzieli z większością członków Zgromadzenia Narodowego (art. 29 ust. 1).

Zgodnie z treścią art. 30 sesje nadzwyczajne są zwoływane i zamykane dekretem prezydenta Republiki. Kompetencja szefa państwa przewidziana w art. 30 konsty-tucji nie jest zwolniona z wymogu kontrasygnaty, a zatem wymaga porozumienia między prezydentem a premierem. Odnosi się to także do ustalonego w dekrecie porządku dziennego sesji¹⁵¹. Chociaż ze względu na wymóg kontrasygnaty, upraw-nienie to nie stanowi prerogatywy szefa państwa, praktyka wykazała, że może być ono narzędziem „władzy przeszkadzania” (pouvoir d’empêcher). Prezydent może bowiem odmówić zwołania sesji nadzwyczajnej lub też ograniczyć zakres rozpatry-wanych w jej trakcie materii. Prawdopodobieństwo podjęcia takiego kroku wzrasta w warunkach koabitacji¹⁵².

Jednym z najważniejszych elementów racjonalizacji parlamentaryzmu jest wpływ wywierany przez rząd na działalność ustawodawczą parlamentu. Liczne uprawnienia z tej dziedziny oddane zostały do dyspozycji premiera. Wskazane ni-żej kompetencje konstytucja przyznała wprawdzie rządowi, jednak to do premiera należeć miała główna rola w ich wykonywaniu. Chodzi o ustalanie priorytetowego porządku dnia prac parlamentarnych (art. 48 ust.1); niedopuszczalność propozycji ustaw i poprawek, których uchwalenie doprowadziłoby do zmniejszenia zasobów lub wzrostu wydatków publicznych (art. 40); możliwość wyrażenia sprzeciwu wo-bec parlamentarnego projektu ustawy lub poprawki, która nie należy do materii ustawowej bądź pozostaje w sprzeczności z upoważnieniem udzielonym na mocy art. 38 (art. 41 ust. 1); po otwarciu debaty prawo sprzeciwienia się rozpatrzeniu każdej poprawki, która nie została uprzednio przedłożona komisji (art. 44 ust. 2);

wnioskowanie o przeprowadzenie tzw. głosowania zblokowanego (vote bloqué), czyli jednego głosowania nad całością bądź częścią projektu, obejmującego wyłącz-nie poprawki złożone lub zaakceptowane przez rząd (art. 44 ust. 3).

Rząd dysponuje także środkami ingerowania w stosunki pomiędzy obiema iz-bami. W art. 45 ust. 2 uregulowano, że w wypadku braku zgody Zgromadzenia Narodowego i Senatu co do jednolitego brzmienia projektu ustawy premier może podjąć decyzję o zebraniu się tworzonej na zasadzie parytetu komisji mieszanej. Jej zwołanie pozwala szefowi rządu na przerwanie procedury navette, polegającej na krążeniu tekstu ustawy pomiędzy Zgromadzeniem Narodowym a Senatem, celem przyjęcia jego identycznej treści¹⁵³. W sytuacji utrzymującego się braku zgody po-między izbami parlamentu może także zażądać podjęcia ostatecznej decyzji przez Zgromadzenie Narodowe. Jest to procedura tzw. ostatniego słowa (dernier mot).

Realizacja koncepcji parlamentaryzmu zracjonalizowanego pozostawia zatem

rzą-151 F. Luchaire, Article 30, [w:] F. Luchaire, G. Conac, Le droit constitutionnel de la cohabitation. Bilan juridique d’une expérience politique 23 mars 1986 – 8 mai 1988, Économica, Paris 1989, s. 188.

152 F. Hamon, M. Troper, op. cit., s. 692–693.

153 P. Avril, J. Gicquel, Droit parlementaire, s. 194–196.

dowi instrumentarium pozwalające oddziaływać nie tylko na przebieg postępo-wania ustawodawczego, ale także na treść tekstu stanowiącego przedmiot debaty w parlamencie¹⁵⁴.

Ważne miejsce w charakterystyce pozycji parlamentu względem organów egze-kutywy zajmuje także wzmiankowany problem egzekwowania odpowiedzialności rządu. Przedłożenie Zgromadzeniu Narodowemu wniosku o udzielenie wotum za-ufania może nastąpić w powiązaniu z programem rządu lub ewentualnie z dekla-racją dotyczącą ogólnej polityki (art. 49 ust. 1). W praktyce trudno jednoznacznie stwierdzić, gdzie tkwi różnica pomiędzy programem a deklaracją o ogólnej polityce rządu. Należy zauważyć, że w odniesieniu do deklaracji wprowadzono „ewentual-ność” ubiegania się o wotum zaufania. W praktyce stwarzało to wybieg służący re-zygnacji z jakiegokolwiek sposobu postawienia przez premiera kwestii zaufania¹⁵⁵. Szefa rządu wyposażono także w możliwość wnioskowania do Zgromadzenia Na-rodowego o wotum zaufania w związku z głosowaniem nad określonym tekstem.

Uważa się go za przyjęty, chyba że w ciągu 24 godzin od postawienia kwestii za-ufania złożony zostanie wniosek o udzielenie wotum nieufności (art. 49 ust. 3).

Ustanowiono wymóg rozpatrzenia wniosków o wotum zaufania w trakcie obrad Rady Ministrów. Przedyskutowania na jej forum nie wymaga natomiast inicjatywa premiera zwrócenia się do Senatu o aprobatę rządowej deklaracji dotyczącej ogól-nej polityki, przewidziana w art. 49 ust. 4 konstytucji.

Realizowana w systemie politycznym V Republiki instytucja inwestytury wyka-zuje cechy szczególne, odbiegające od rozwiązań przyjętych w klasycznym modelu parlamentarnym. W praktyce przyjmowano, że otrzymanie wotum zaufania ze stro-ny Zgromadzenia Narodowego nie jest niezbędne do rozpoczęcia działalności przez nowo powołany rząd. Premier nie ma więc obowiązku postawienia kwestii zaufania bezpośrednio po otrzymaniu nominacji od szefa państwa, a ukonstytuowanie się rządu na mocy decyzji prezydenta jest warunkiem wystarczającym do uzyskania pełni uprawnień władczych. O zastosowaniu procedury przewidzianej w art. 49 ust. 1 decydowały przede wszystkim przesłanki polityczne. Ubieganie się o zaufa-nie parlamentu stanowi bowiem środek konsolidacji większości parlamentarnej w okresach szczególnej niepewności. Wskazana procedura może być także wyko-rzystywana w celu wykazania trwałości parlamentarnego zaplecza rządu lub służy wzmocnieniu autorytetu premiera, którego pozycja polityczna uległa osłabieniu¹⁵⁶.

O ile skorzystanie z możliwości wnioskowania o wotum zaufania Zgromadzenia Narodowego pozostaje w sferze swobodnej oceny szefa rządu, o tyle na mocy art.

50 konstytucji uchwalenie przez izbę niższą wotum nieufności, a także odrzuce-nie programu rządowego lub deklaracji dotyczącej ogólnej polityki rodzi prawodrzuce-nie określone następstwa w postaci złożenia przez premiera dymisji rządu na ręce pre-zydenta Republiki. Rezygnacja nie jest natomiast wymagana, gdy deklaracja

doty-154 J.-P. Camby, P. Servent, Parlament V Republiki Francuskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999, s. 97.

155 J.-C. Colliard, Articles 49, 50, 51, [w:] F. Luchaire, G. Conac (red.), La Constitution..., s. 969–970.

156 D.G. Lavroff , op. cit., s. 914.

cząca ogólnej polityki zostanie odrzucona przez Senat. Można więc stwierdzić, że inicjatywa premiera jest jedynie uprzejmym gestem (une mesure de courtoisie) pod adresem izby wyższej¹⁵⁷. Wyrażenie sprzeciwu miałoby jednak bez wątpienia skutki polityczne, przyczyniając się do osłabienia pozycji rządowego ośrodka egzekutywy.

Mogłoby to skłonić premiera do podjęcia decyzji o rezygnacji z urzędu. Mając na uwadze fakultatywność omawianej procedury, wystąpienie tego rodzaju sytuacji jest jednak mało prawdopodobne¹⁵⁸.

Przejawem racjonalizacji systemu rządów wprowadzonego w 1958 r. stało się wyraźne uszczuplenie kontrolnych kompetencji parlamentu, o czym świadczy wskazane ograniczenie w egzekwowaniu przez parlament odpowiedzialności rzą-du. Poza omówionymi instrumentami w postaci udzielania wotum zaufania i wo-tum nieufności, wymienić należy także zróżnicowane formy zapytań do rządu, jak również działalność komisji stałych i śledczych¹⁵⁹. Realizowane formy kontroli osadzone zostały w logice parlamentaryzmu większościowego: zadaniem większo-ści parlamentarnej jest udzielanie wsparcia rządowi, a skutkiem realizacji funkcji kontrolnej może być przede wszystkim zwrócenie uwagi na popełnione błędy. Ma to co najwyżej skłonić wyborców do świadomego podjęcia decyzji wyborczej, gdy nadarzy się ku temu sposobność¹⁶⁰.

1.3.4. Reforma ustroju V Republiki w świetle prac komitetu Édouarda Balladura