Przebieg koabitacji a realizacja programu rządowego w polityce wewnętrznej

ka-dencji F. Mitterranda miały decydujące znaczenie dla stosunku Pałacu Elizejskiego wobec programu politycznego prawicy, realizowanego po wyborach parlamentar-nych z 1993 r. W polityce wewnętrznej ze strony prezydenta podtrzymywana była wola sprawowania tzw. arbitrażu socjalnego, czyli ujawnionej już w warunkach pierwszej koabitacji funkcji obrońcy interesu społecznego (fonction tribunitienne).

Znalazło to odbicie w wielu wypowiedziach F. Mitterranda. 14 lipca 1993 r. poło-żył on nacisk na swoją rolę strażnika zdobyczy socjalnych, który czuwa nad tym, by – jak sam stwierdził – narodowi w trudnych okolicznościach wiodło się możliwie najlepiej⁸⁹. W podobnym tonie F. Mitterrand wypowiedział się także 17 grudnia 1994 r., a więc w późniejszej fazie koabitacji, podkreślając: Prezydent Republiki jest gwarantem fundamentalnych interesów narodu i jego socjalnych zdobyczy⁹⁰.

Określona w ten sposób rola szefa państwa nie miała jednak bezpośredniego wpływu na proces realizacji przez prawicowy rząd É. Balladura liberalnego pro-gramu politycznego. Jego celem była redukcja defi cytu budżetowego, ograniczenie wydatków państwa, jak również przyspieszenie procesu prywatyzacji⁹¹. Przyjęty kierunek reform nie mógł być bezkrytycznie aprobowany przez prezydenta. Szef

86 Édouard Balladur. Entretien réalisé par Jean-Michel Blanquer, „Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Étranger” 1999, nr 1, s. 7–8.

87 Édouard Balladur. Entretien réalisé par Frédéric Barthet, „Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Étranger” 2002, nr 1–2, s. 53–54.

88 P. Kasznia, Prezydent, którego nie chcą Francuzi, „Rzeczpospolita” 5 V 1995. W takich ocenach koabita-cji można doszukiwać się źródeł głoszonych postulatów wprowadzenia we Frankoabita-cji ustroju prezydenckiego, powierzającego całość władzy wykonawczej głowie państwa. W przekonaniu premiera z lat 1993–1995 nie oznaczałoby to likwidacji dualizmu egzekutywy. Utrzymanie urzędu premiera byłoby kwestią względnie drugorzędną, ponieważ miałby on pełnić funkcję faktycznego pomocnika prezydenta, przez niego powo-ływanego i odwopowo-ływanego, a przy tym odpowiedzialnego jedynie przed szefem państwa. Zob. Édouard Balladur. Entretien réalisé par Jean-Michel Blanquer, s. 8–9.

89 Cyt. za: Ch. Gouaud, La cohabitation, s. 81.

90 Cyt. za: ibidem.

91 S. Berstein, P. Milza, Histoire de la France au XX^e siècle, t. V: de 1974 à nos jours, Éditions Complexe, Bruxelles 1994, s. 167–168.

państwa zajmował jednak stanowisko konstruktywne. Oddawało ono przekona-nie o istprzekona-nieniu wyraźprzekona-nie określonych granic sprawowanego przez przekona-niego arbitrażu.

Warto przytoczyć wypowiedź F. Mitterranda z 10 maja 1994 r.: É. Balladur reali-zuje politykę, której na wielu płaszczyznach nie aprobuję... nie aprobuję obracania w niwecz określonych zdobyczy socjalnych (...) ale nie mogę spędzać czasu, tocząc batalię mającą na celu przeszkodzenie rządowi rządzić⁹². Postawa głowy państwa świadczyła zatem dobitnie, że – mimo braku akceptacji dla niektórych posunięć rządu dotyczących spraw społecznych – prezydentowi towarzyszyła świadomość ograniczonych możliwości korzystania z „władzy przeszkadzania” wobec polityki realizowanej przez drugi z ośrodków egzekutywy⁹³.

W okresie drugiej koabitacji miały jednak miejsce nieliczne przypadki opo-zycji prezydenta wobec niektórych aspektów działalności rządu. Dotyczyły one m.in. polityki bezpieczeństwa realizowanej przez ówczesnego ministra spraw we-wnętrznych Charles’a Pasqua. Chodziło w szczególności o zmianę przepisów imi-gracyjnych. Ze względu na negatywną, aczkolwiek wychodzącą naprzeciw stano-wisku szefa państwa, decyzję Rady Konstytucyjnej z 13 sierpnia 1993 r.⁹⁴ zaistniała konieczność dokonania zmian w konstytucji celem realizacji zamierzeń rządu⁹⁵. Przedstawiciele rządzącej prawicy argumentowali, że jest to jedyny sposób prze-zwyciężenia powstałej przeszkody, de facto uniemożliwiającej stosowanie Umowy z Schengen⁹⁶. Przy tej okazji szef państwa nie przychylił się do stanowiska repre-zentowanego przez część prawicy, w tym samego ministra spraw wewnętrznych.

Przedmiotem sporu było poddanie zmian w zakresie prawa do azylu pod głoso-wanie ogółu obywateli w drodze referendum na mocy art. 89 ust. 2 konstytucji.

Kontrowersje dotyczyły więc charakteru uprawnień prezydenta w odniesieniu do trybu dokonania nowelizacji konstytucji. Ostatecznie, dzięki kompromisowemu stanowisku szefa rządu, nowe uregulowanie – po zaaprobowaniu przez Radę Mi-nistrów 20 października 1993 r. – zostało 19 listopada przyjęte przez Kongres na mocy art. 89 ust. 3 konstytucji⁹⁷. Wskazany przepis – co należy wyraźnie zaakcento-wać – w procedurze zmian konstytucyjnych wymaga udziału prezydenta. Zgodnie z intencją szefa państwa już wcześniej, bo 23 września 1993 r. wypowiedziała się Rada Stanu, rekomendując wprowadzenie stosownych zmian, co było o tyle istotne, że pozwalało prezydentowi na uniknięcie oskarżeń o porzucenie pełnionej

dotych-92 Cyt. za: Ch. Gouaud, La cohabitation, s. 81–82.

93 A. Kuczyńska, Francja V Republiki i jej koabitacje (1986–1988, 1993–1995, 1997–2002), Europejskie Centrum Edukacyjne, Toruń 2008, s. 385–386.

94 Décision n° 93–325 DC (Loi relative à la maîtrise de l’immigration et aux conditions d’entrée, d’accueil et de séjour des étrangers en France), „Journal Offi ciel de la République Française”, 18 VIII 1993.

95 S. Berstein, P. Milza, op. cit., s. 168–170.

96 P. Avril, La V^e République. Histoire..., s. 379.

97 Loi constitutionelle n° 93–1256 du 25 novembre 1993 relative aux accords internationaux en matière de droit d’asile, „Journal Offi ciel de la République Française”, 26 XI 1993. Reformę poparło 698 parlamen-tarzystów, 157 było przeciw, a 20 wstrzymało się od głosu. Wymagana większość wynosiła 513 głosów.

Zob. Ch. Bigaut, Le réformisme constitutionnel en France (1789–2000), La Documentation Française, Paris 2000, s. 211.

czas roli faktycznego obrońcy praw imigrantów⁹⁸. Rozwiązanie zaistniałych kontro-wersji wpisało się więc w generalnie konsensualny charakter omawianego okresu koabitacji – z jednej strony linia polityki rządu została utrzymana, a z drugiej szef państwa mógł wyjść „z twarzą” z opisanego wyżej sporu politycznego⁹⁹.

Odnośnie do zmian konstytucyjnych okresu drugiej koabitacji, wymienić nale-ży także wcześniejszą, ale z punktu widzenia relacji pomiędzy oboma segmentami egzekutywy dużo bardziej konsensualną nowelizację konstytucji z 23 lipca 1993 r.

Przewidywała ona powołanie Trybunału Sprawiedliwości Republiki oraz reformę składu Najwyższej Rady Sądownictwa¹⁰⁰. Projekt złożono jeszcze w okresie funk-cjonowania rządu P. Bérégovoy’a. Później podjęty został przez prawicowy gabinet É. Balladura. Przychylne stanowisko rządu i prawicowej większości parlamentarnej było w tym względzie decydujące, o czym świadczyły losy innego projektu zmian lansowanych w przededniu wyborów parlamentarnych, dotyczącego istotnych problemów o charakterze ustrojowym. Inicjatywy tej nie przyjęto ze względu na brak woli politycznej ze strony rządu É. Balladura. W istniejących okolicznościach politycznych w gestii prezydenta nie pozostawały natomiast żadne środki wpływu na podjęcie stosownych prac parlamentarnych¹⁰¹.

W przedmiocie zmian konstytucyjnych koabitacja lat 1993–1995 w niektórych kwestiach ujawniła więc swoje bardziej konfl iktowe oblicze, i właśnie ten aspekt wzajemnych stosunków uznać należy za najtrudniejszy¹⁰². Nie mniejsze kontrower-sje zrodziły się jednak także wokół sporu o kształt polityki edukacyjnej, a w szcze-gólności zmiany pochodzącej jeszcze z 1850 r. ustawy Falloux, która kompleksowo regulowała problematykę szkolnictwa. Szef państwa przystał wprawdzie na zwoła-nie w lipcu 1993 r. nadzwyczajnej sesji parlamentu, jednak odmówił wpisania do porządku obrad propozycji ustawy Bourg-Broca, przewidującej zmiany w ustawie Falloux. Było to jedyne znaczące weto zgłoszone w trakcie trwania drugiego okre-su koabitacji. Co więcej, podejmując taką decyzję, szef państwa umożliwił lewi-cy rozpoczęcie kampanii na rzecz odrzucenia zmian postulowanych przez partie prawicowe, odgrywając tym samym rolę trybuna w służbie ugrupowań opozycji parlamentarnej¹⁰³. Przedmiotem reformy było zapewnienie równego traktowania szkolnictwa publicznego i prywatnego poprzez zniesienie obowiązujących barier w fi nansowaniu drugiego z wymienionych sektorów. Chociaż decyzja F. Mitter-randa w oczywisty sposób nie wychodziła naprzeciw oczekiwaniom premiera, É. Balladur zajął stanowisko pojednawcze, 9 lipca deklarując, iż wszyscy prawnicy

98 P. Avril, La V^e République. Histoire..., s. 379–380.

99 J. Massot, Alternance et cohabitation..., s. 111–112.

100 Loi constitutionelle n° 93–952 du 27 juillet 1993 portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et modifi ant ses titres VIII, IX, X et XVI, „Journal Offi ciel de la République Française”, 28 VII 1993. W trakcie głosowania w Kongresie 19 lipca reformę poparto 833 głosami, 34 było przeciw, a 19 wstrzymało się od głosu. Wymagana większość wynosiła 521 głosów. Zob. Ch. Bigaut, op. cit., s. 210–211.

101 J. Massot, Alternance et cohabitation..., s. 111.

102 J.-L. Quermonne, L’alternance au pouvoir, Montchrestien, Paris 2003, s. 113.

103 P. Alliès, Le grand renoncement. La gauche et les institutions de la V^e République, Textuel, Paris 2006, s. 145; Ch. Gouaud, La cohabitation, s. 88.

byli zgodni, że ta decyzja należy do kompetencji prezydenta Republiki¹⁰⁴. Opinię szefa rządu można było uznać za wyraz dążenia do uniknięcia eskalacji napięcia w rela-cjach z szefem państwa. Warto odnotować, że odmienne stanowisko zaprezentował w tej materii V. Giscard d’Estaing, który odmowę prezydenta określił mianem „roz-minięcia się z konstytucją” (un glissement constitutionnel)¹⁰⁵.

W odniesieniu do korzystania przez prezydenta z uprawnienia zwoływania se-sji nadzwyczajnych¹⁰⁶ widoczna była analogia pomiędzy wskazanym wydarzeniem a okolicznościami odmowy wpisania do porządku obrad zmian w statusie przed-siębiorstwa Renault w grudniu 1987 r. Po decyzji prezydenta z lipca 1993 r. dalsze prace nad projektem mogły zostać podjęte dopiero podczas jesiennej zwyczajnej sesji parlamentu, a i tak – ze względu na gwałtowne protesty społeczne i niekorzyst-ną dla projektodawców decyzję Rady Konstytucyjnej z 13 stycznia 1994 r.¹⁰⁷ – nie zostały zakończone po myśli rządzącej prawicy¹⁰⁸. Z punktu widzenia problematyki koabitacji należy odnotować stanowisko szefa państwa, który dał do zrozumienia, że jego możliwości sprzeciwu wobec reformy systemu edukacji są wyczerpane.

Podczas posiedzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 1994 r. miał bowiem zadekla-rować: Będę zmuszony promulgować ten zniekształcony projekt. Jestem notariuszem.

Rozumiem, że w okresie koabitacji muszę podpisać ustawę sprzeczną z moimi prze-konaniami, ale postulowaną przez większość¹⁰⁹. Stanowisko F. Mitterranda dało więc dowód, że prezydencka władza powstrzymywania miała swoje wyznaczone kontekstem politycznym granice, które – co najważniejsze – uznawane były przez samego szefa państwa.

Również w dziedzinie obsadzania stanowisk państwowych na mocy art. 13 kon-stytucji można było mówić o generalnie ugodowym obliczu współpracy na szczy-tach władzy. Świadczyła o tym deklaracja F. Mitterranda wskazująca na akcepta-cję podziału kompetencji w tej dziedzinie. Prezydent uznał wprawdzie potrzebę nominacji wyższych funkcjonariuszy zgodnie z wolą rządu, ale co do stanowisk newralgicznych z punktu widzenia władzy prezydenckiej szef państwa zastrzegł sobie prawo interwencji. Podobnie sytuacja przedstawiała się przy

nieuzasadnio-104 Cyt. za: P. Avril, La V^e République. Histoire…, s. 379.

105 Zob. J. Massot, Alternance et cohabitation…, s. 114.

106 Abstrahując od stanowiska prezydenta na temat zwoływania sesji nadzwyczajnych parlamentu, warto zwrócić uwagę, że regularna zmiana politycznego oblicza większości parlamentarnych stanowiła istotny czynnik polityczny przyczyniający się do zjawiska wyraźnie częstszego wykorzystywania instytucji nadzwyczajnych sesji parlamentarnych. W odniesieniu do dwóch pierwszych okresów koabitacji wskazu-je się, że w perspektywie dwuletnich okresów funkcjonowania rządu relatywnie krótkie seswskazu-je zwyczajne praktycznie uniemożliwiały wdrożenie w życie całości programu rządowego. Trzeba bowiem uwzględnić naturalne w takich warunkach skomplikowanie pracy parlamentarnej. Zob. J.-M. Huon de Kermadec, La banalisation des sessions extraordinaires du Parlement français, „Revue Français de Droit Constitutionnel”

1995, nr 22, s. 236–237.

107 Décision n° 93–329 DC du 13 janvier 1994 (Loi relative aux conditions de l’aide aux investissements des établissements d’enseignement privés par les collectivités territoriales), „Journal Offi ciel de la République Française”, 15 I 1994.

108 É. Balladur, op. cit., s. 163–165.

109 Cyt. za: Ch. Gouaud, La cohabitation, s. 89.

nej rotacji na poszczególnych urzędach. Zdaniem prezydenta, to do niego należało sygnalizowanie tego typu przypadków¹¹⁰. Wypracowanie modelu kompromisowe-go potwierdzone zostało w praktyce drugiej koabitacji. W pierwszych miesiącach urzędowania É. Balladura charakterystyczna stała się duża liczba nominacji na klu-czowe stanowiska w administracji publicznej. Były one jednak poprzedzane kon-sultacjami z F. Mitterrandem, co pozwalało na uwzględnienie oczekiwań prezyden-ta. Tego rodzaju praktyka oddawała zarazem konsensualne nastawienie premiera, dążącego do unikania konfl iktów z Pałacem Elizejskim¹¹¹. Przykładem nastawie-nia kompromisowego były również nominacje na członków Komisji Europejskiej.

Dwóch nowych francuskich komisarzy reprezentowało przeciwne obozy politycz-ne: É. Cresson, była socjalistyczna premier, oraz Yves-Th ibault de Silguy, były bliski doradca É. Balladura. Podziały stanowisk wystąpiły również w wypadku nominacji w Radzie Ekonomicznej i Społecznej (Conseil Économique et Social) oraz Radzie Polityki Pieniężnej (Conseil de la Politique Monétaire). Przykładowo, członkostwo w drugim z wymienionych organów powierzone zostało Michelowi Sapinowi, mi-nistrowi w lewicowych rządach É. Cresson i P. Bérégovoy’a¹¹².

4.2.3. Relacje pomiędzy prezydentem Republiki a rządem w sferze realizacji