3.3. Rada Konstytucyjna jako arbiter w stosunkach pomiędzy większością a opozycją
3.3.2. Rada Konstytucyjna w warunkach koabitacji
Okoliczności współistnienia prezydenta i premiera wywodzących się z przeciw-nych obozów polityczprzeciw-nych skłaniały do postawienia pytania o znaczenie takiego układu dla roli Rady Konstytucyjnej w systemie politycznym V Republiki. Kolej-ne zmiany większości parlamentarnych, zapoczątkowaKolej-ne w 1981 r., prowadziły do tego, że jej członkowie byli desygnowani przez polityków o różnej orientacji par-tyjnej. Politycznego kształtu omawianego organu nie można jednak łączyć z treścią podejmowanych decyzji co do konstytucyjności przedkładanych aktów prawnych.
Podobnie jak w warunkach pierwszej całkowitej alternacji władzy z lat 1981–1986,
134 B. Genevois, La jurisprudence du Conseil constitutionnel, Éditions S.T.H., Paris 1988, s. 12.
135 Zdaniem J.T. Keelera, znaczenie organu francuskiego było nawet większe, co wynikało z prewen-cyjnego charakteru dokonywanej kontroli oraz z faktu, że Rada Konstytucyjna nie zmieniła swojej linii orzeczniczej przez cały okres trwania kadencji Zgromadzenia Narodowego. Zmiana stanowiska Sądu Najwyższego wobec polityki New Deal nastąpiła natomiast w 1937 r. Zob. P. Avril, J. Gicquel, Le Conseil..., s. 134. Na podkreślenie zasługuje jednak stonowane stanowisko, zajmowane przez francuski organ kontroli konstytucyjności prawa po 1981 r.
136 Ibidem; A. Delcamp, Le Conseil et le Parlement, „Revue Française de Droit Constitutionnel” 2003, nr 57, s. 56.
137 L. Garlicki, op. cit., s. 24–25.
także w okresie późniejszym stanowisko Rady było wyważone, a kwestia jej składu nie miała istotnego wpływu na treść podejmowanych rozstrzygnięć138.
Wystąpienie koabitacji w 1986 r. stworzyło jednak odmienne okoliczności ustro-jowo-polityczne, w których przyszło funkcjonować najważniejszym organom pań-stwa, w tym także Radzie Konstytucyjnej. Występowanie w Zgromadzeniu Narodo-wym większości wspierającej rząd oraz opozycji tworzącej parlamentarne zaplecze głowy państwa ujawniło nowe polityczne znaczenie omawianego organu. Analo-gicznie do sytuacji z lat 1981–1986, kiedy to orzecznictwo Rady Konstytucyjnej nie cieszyło się aprobatą polityków rządzącej lewicy, w nowym układzie politycznym jej działalność budziła zastrzeżenia przedstawicieli prawicy. Bez entuzjazmu przy-jęta została, dokonana przez prezydenta F. Mitterranda, nominacja na stanowisko przewodniczącego Rady Konstytucyjnej Roberta Badintera, w lewicowym gabine-cie P. Mauroy’a pełniącego funkcję ministra sprawiedliwości139.
W porównaniu z okresem bezpośrednio poprzedzającym zaistnienie pierwszej koabitacji, role ugrupowań lewicy i prawicy względem Rady Konstytucyjnej uległy odwróceniu. W nowym układzie sił politycznych do francuskiego organu kontroli konstytucyjności prawa wnioskowali – tym razem opozycyjni – deputowani lewi-cowi. Było to tym istotniejsze, że po wyborach z 16 marca 1986 r. prawicowy rząd J. Chiraca przystąpił do realizacji polityki zdecydowanie odmiennej od polityki prowadzonej w okresie rządów lewicy. Odwoływanie się do Rady Konstytucyjnej nosiło więc znamiona obrony ustawodawstwa z lat 1981–1986. Przysługującą temu organowi funkcję kontrolowania aktów parlamentu wykorzystywano jako gwa-rancję zachowania politycznej równowagi pomiędzy oboma obozami polityczny-mi. W ramach systemu politycznego Rada Konstytucyjna odgrywała więc de facto rolę moderatora alternacji władzy140. Zadanie zaskarżania ustaw przyjmowanych przez parlament wzięła na siebie bliska prezydentowi PS. W ten sposób, w wypad-ku niekorzystnego dla F. Mitterranda stanowiska organu kontroli konstytucyjności prawa, można było zapobiegać ewentualnemu osłabieniu i tak już nadszarpniętej pozycji politycznej urzędu prezydenckiego wobec prawicowego rządu J. Chiraca141.
Już w pierwszym roku koabitacji Rada Konstytucyjna zajmowała stanowisko w ważnych kwestiach związanych bezpośrednio z realizacją programu rządowego.
W wypadku materii tak istotnych jak prywatyzacja, przepisy dotyczące rynku pra-sowego, mediów oraz prawa wyborczego decyzje Rady miały charakter wyważony, a jej orzecznictwo nie blokowało wprowadzanych reform. W okresie pierwszej ko-abitacji częściej niż dotychczas orzekano o warunkowej zgodności z konstytucją badanych aktów prawnych142. O ich konstytucyjności miało decydować spełnienie
138 F. Luchaire, Le Conseil constitutionnel et l’alternance politique, „Revue Française de Droit Constitu-tionnel” 2004, nr 57, s. 9–10.
139 P. Avril, J. Gicquel, Le Conseil..., s. 58–59.
140 B. Genevois, L’infl uence du Conseil constitutionnel, „Pouvoirs” 1989, nr 49, s. 51.
141 W. Skrzydło, Ustrój polityczny Francji, PWN, Warszawa 1992, s. 255–256.
142 L. Garlicki, op. cit., s. 25–26.
ścisłych zastrzeżeń interpretacyjnych (strictes réserves d’interprétation)143. W 1986 r.
po raz pierwszy skorzystano z tej techniki w stosunku do ustaw upoważniających rząd do podjęcia regulacji w drodze ordonansu. Wydłużało to wprawdzie proces przygotowania i przyjęcia ordonansów, ale pozwalało prezydentowi na potwierdze-nie swojego ewentualnego sprzeciwu wobec tego typu aktów rządowych. Szef pań-stwa mógł bowiem lepiej uzasadnić blokowanie – lub tylko samą groźbę zabloko-wania – przedkładanych mu przez rząd aktów prawnych. Okoliczność ta stwarzała mu sposobność wstrzymywania decyzji o akceptacji bądź odmowie podpisania wskazanych aktów prawotwórstwa rządowego144.
Orzeczenia o warunkowej zgodności ustaw upoważniających do wydawania or-donansów rządowych miały zatem duże znaczenie polityczne. Uznanie, że ustawa upoważniająca była zgodna z konstytucją jedynie przy uwzględnieniu konkretnych wymogów interpretacyjnych oznaczało, że określone zasady musiały być respek-towane także w treści ordonansu. W praktyce najważniejszą tego konsekwencją stało się nadanie szefowi państwa uprawnień kontrolnych wobec wzmiankowa-nych aktów prawotwórstwa rządowego. Dzięki temu mógł on powołać się na prawo odmowy złożenia swojego podpisu145. Wskazana okoliczność dostarczała zarazem argumentów na rzecz uznania dyskrecjonalnego prawa prezydenta do odmowy podpisania ordonansu rządowego.
Zakwestionowanie ordonansów rządowych znalazło odbicie w relacjach między Radą Konstytucyjną a organem przedstawicielskim. W okresie pierwszej koabitacji Rada zabrała głos w istotnych kwestiach dotyczących procedury ustawodawczej.
Odnotować należy stanowisko wobec tzw. poprawki Séguina, odnoszącej się do spraw ekonomicznych i socjalnych. Poprawka powtarzała przepisy zakwestiono-wanego przez prezydenta ordonansu rządowego. Rada – działając na wniosek par-lamentarzystów lewicowej opozycji – zajęła stanowisko restrykcyjne, którego treść sprowadzała się do wyraźnego rozgraniczenia z jednej strony projektów i propozy-cji ustaw, uregulowanych w art. 39 ust. 1 konstytupropozy-cji, a z drugiej poprawek, których wnoszenie gwarantuje rządowi i członkom parlamentu art. 44 ust. 1146. Istota decy-zji sprowadzała się do stwierdzenia, że zgłaszane poprawki powinny być związane z określonym tekstem ustawy, a swoim przedmiotem i zasięgiem nie mogą przekra-czać granic prawa do ich wnoszenia147. Rada uznała zastosowaną w tym przypadku formę wprowadzenia zmian do tekstu ustawy za niezgodną z konstytucją.
143 M. Lascombe, Le droit constitutionnel..., s. 359.
144 L. Favoreu, Le Conseil constitutionnel et la cohabitation, „Regards sur l’Actualité” 1987, nr 135, s. 7–8;
L. Favoreu, La politique saisie par le droit. Alternances, cohabitation et Conseil constitutionnel, Économica, Paris 1988, s. 88–89.
145 M. Lascombe, Le droit constitutionnel..., s. 360.
146 Décision n° 86–225 DC du 23 janvier 1987 (Loi portant diverses mesures d’ordre social), „Journal Offi ciel de la République Française”, 25 I 1987.
147 J.-P. Camby, P. Servent, op. cit., s. 88–89; Restrykcyjne orzecznictwo Rady Konstytucyjnej dotyczące prawa do wnoszenia poprawek, nie znalazło odzwierciedlenia w późniejszych orzeczeniach tego organu, czego potwierdzeniem mogą być decyzje 98–402 DC z 29 czerwca 1998 r. oraz 2001–445 DC z 19 czerwca 2001 r. Zob. Décision n° 98–402 DC du 25 juin 1998 (Loi portant diverses dispositions d’ordre économi-que et fi nancier), „Journal Offi ciel de la République Française”, 3 VII 1998; Décision n° 2001–445 DC du
Wskazano, że tym sposobem Rada Konstytucyjna wkroczyła w sferę upraw-nień dzielonych parlamentu i rządu do tworzenia treści ustawodawstwa w drodze przyjmowania poprawek. Uznając się za organ kompetentny do decydowania o ich dopuszczalności – de facto ograniczyła swobodę oceny samego ciała przedstawi-cielskiego148. W tym kierunku szła krytyka decyzji Rady Konstytucyjnej w sprawie poprawki Séguina. Zakładano, że może ona cenzurować warunki, w jakich realizo-wana jest zasada suwerenności narodu jedynie na podstawie jasnych i ścisłych reguł zawartych w konstytucji. W przeciwnym razie następuje naruszenie autonomii izb parlamentu. Wynika to z faktu, że postanowienia Rady Konstytucyjnej zastępują te przepisy, które każda z izb jest władna przyjąć w swoim regulaminie. Krytykę uzasadniono tym, że art. 44 konstytucji ani nie precyzuje, czym jest poprawka do tekstu ustawy, ani nie określa, jakiego może być ona rozmiaru, a w konsekwen-cji pozostawia Zgromadzeniu Narodowemu i jego przewodniczącemu możliwość oceny jej dopuszczalności. Powyższemu stanowisku przeciwstawiano argumentację przeciwną, opierającą się na konieczności zapewnienia opozycji większych praw w procesie ustawodawczym149.
Przyjmując perspektywę rządzącej prawicy, można stwierdzić, że w sferze prak-tyki sprawowania władzy następstwa stanowiska Rady Konstytucyjnej wobec po-prawki Séguina polegały na stworzeniu faktycznych przeszkód w realizacji pro-gramu rządowego. Również w zakresie procedury parlamentarnej orzecznictwo omawianego organu wywarło wpływ na relacje zachodzące pomiędzy większością wspierającą rząd a opozycją, która stanowiła parlamentarne zaplecze szefa państwa.
Warto zarazem zauważyć, że wnioskowanie do Rady Konstytucyjnej przez ówczes-ną lewicową opozycję po zakończeniu koabitacji i dojściu do władzy PS obróciło się przeciwko niej samej, jako że orzecznictwo sądu konstytucyjnego musiało być uwzględniane bez względu na większość, która w danym momencie pozostawała u władzy. Gdy po wyborach parlamentarnych z 1988 r. układ partyjny w Zgroma-dzeniu Narodowym uległ odwróceniu, z przytoczonej wyżej decyzji Rady Konsty-tucyjnej w sprawie poprawki Séguina mogła w 1989 r. skorzystać prawicowa opo-zycja wobec lewicowego rządu M. Rocarda150.
Rola odegrana przez Radę Konstytucyjną w okresie pierwszej koabitacji nie-wątpliwie ułatwiła współistnienie prezydenta i rządu pochodzących z przeciwnych obozów politycznych. Zdaniem L. Favoreu, bez moderującego przebieg alternacji władzy oddziaływania Rady, rząd mógłby bez przeszkód odwoływać się do ordo-nansów jako instrumentu realizacji swojego programu politycznego. Prezydent, nie mając możliwości oparcia się na decyzjach omawianego organu i nie mogąc nadmiernie korzystać z prawa weta, nie ograniczałby przedsięwzięć rządu w taki
19 juin 2001 (Loi organique relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature),
„Journal Offi ciel de la République Française”, 26 VI 2001; P. Avril, J. Gicquel, Droit parlementaire, s. 180–181;
P. Avril, J. Gicquel, Chronique constitutionnelle française (1er mai–30 juin 2001), „Pouvoirs” 2001, nr 99, s. 199–200; M.-Ch. Steckel, op. cit., s. 247.
148 M.-Ch. Steckel, op. cit., s. 243.
149 L. Favoreu, La politique saisie..., s. 147–148.
150 M.-Ch. Steckel, op. cit., s. 243.
sposób, w jaki czyniła to Rada Konstytucyjna. W takich okolicznościach proces zmiany ekipy rządzącej przebiegałby dużo gwałtownej. Odmawiając promulgacji aktów realizujących program rządowy, szef państwa ryzykowałby otwarcie po-ważnych kryzysów politycznych. Brak byłoby również odpowiedniej kontroli nad działalnością rządu. W przekonaniu cytowanego autora, doprowadziłoby to do sy-tuacji, w której obowiązująca konstytucja straciłaby wiele ze swojego prestiżu151. Dzięki wyważonemu orzecznictwu Rady Konstytucyjnej obowiązujące rozwiązania ustrojowe sprawdzały się nie tylko w warunkach efektu większościowego, ale także w niemającym precedensu układzie koabitacji.
Funkcję stabilizatora sceny politycznej Rada Konstytucyjna pełniła także w okresie drugiej koabitacji, której przebieg warunkowało przede wszystkim zdecy-dowane zwycięstwo ugrupowań prawicy. W nowej konfi guracji politycznej socja-listyczna opozycja intensywnie korzystała z przysługującego deputowanym prawa wnioskowania o zbadanie zgodności ustaw z konstytucją, chcąc powetować sobie poniesione straty polityczne. Już w pierwszych czterech miesiącach funkcjonowa-nia nowego składu Zgromadzefunkcjonowa-nia Narodowego do Rady zwracano się 10 razy. Po raz pierwszy została także dokonana zmiana przepisów konstytucyjnych w celu wprowadzenia w życie tych postanowień, które uprzednio zakwestionował oma-wiany organ. Dotyczyły one nowych regulacji w zakresie prawa do azylu. Stosowne zmiany przeprowadzono na mocy ustawy konstytucyjnej z 25 listopada 1993 r.152 Z drugiej strony, w orzecznictwie Rady Konstytucyjnej nie brak było decyzji wska-zujących, że jej arbitraż służyć może nie tylko opozycji, ale także rządowi153.
W okresie trzeciej koabitacji znaczenia precedensowego nabrała okoliczność, że do francuskiego organu kontroli konstytucyjności prawa wystąpili wspólnie prezy-dent i premier. Inicjatywa J. Chiraca i L. Jospina została podjęta 4 grudnia 1997 r., a dotyczyła wprowadzenia Traktatu Amsterdamskiego do francuskiego porządku prawnego154. W odniesieniu do relacji pomiędzy obydwoma obozami politycznymi wskazywało to na możliwość rozpoczęcia bardziej konsensualnego etapu w działal-ności Rady Konstytucyjnej. Należy odnotować, że prawicowa opozycja wobec lewi-cowego rządu L. Jospina nie korzystała szczególnie intensywnie z przysługującego jej prawa do wnioskowania o zbadanie zgodności aktów prawnych z konstytucją.
Może o tym świadczyć fakt, że w dwóch pierwszych latach kolejnej, rozpoczętej w 2002 r., kadencji Zgromadzenia Narodowego deputowani socjalistyczni wnio-skowali do Rady Konstytucyjnej dwukrotnie częściej niż w analogicznym okresie opozycyjni parlamentarzyści prawicowi kadencji poprzedniej155. Sytuacja taka
mia-151 L. Favoreu, Le Conseil constitutionnel et..., s. 22; L. Favoreu, La politique saisie..., s. 118.
152 Loi constitutionelle n° 93–1256 du 25 novembre 1993 relative aux accords internationaux en matière de droit d’asile, „Journal Offi ciel de la République Française”, 26 XI 1993. Do konstytucji wprowadzono wówczas art. 53–1 pozwalający Republice na zawarcie z państwami europejskimi umów określających ich wzajemne kompetencje przy rozpatrywaniu skierowanych do nich wniosków o udzielenie azylu. Zob.
Ch. Debbasch, Constitution V République..., s. 251–254.
153 P. Avril, J. Gicquel, Le Conseil..., s. 62.
154 I. Richir, Le Président de la République et le Conseil constitutionnel, PUF, Paris 1998, s. 331–332.
155 P. Avril, J. Gicquel, Le Conseil..., s. 63.
ła miejsce, mimo że po 2002 r. funkcjonowaniu instytucji państwa nie towarzyszyły już okoliczności koabitacji.
Rada Konstytucyjna przeszła w okresie kolejnych lat istnienia V Republiki zna-mienną ewolucję. Z organu powołanego do kontroli ciała przedstawicielskiego prze-kształciła się w gwaranta zachowania praw parlamentu. Wpływało to stabilizująco na funkcjonowanie systemu politycznego. W okresie ostatnich dekad, które cha-rakteryzowała regularna wymiana większości parlamentarnych, a w konsekwencji także ekip rządowych, Rada Konstytucyjna ułatwiała przebieg szeroko pojętego procesu alternacji władzy, uwzględniającego także zjawisko koabitacji. Wzmacnia-ło to jej polityczną legitymację wśród środowisk wcześniej kontestujących funkcję tego organu jako arbitra w stosunkach pomiędzy większością a opozycją156. Moż-na uzMoż-nać, że w szerszej pespektywie za pośrednictwem Rady Konstytucyjnej miało również miejsce usankcjonowanie zróżnicowanej praktyki sprawowania władzy, w zależności od istniejącego układu politycznego, realizowanej odmiennie przy za-chowaniu tego samego tekstu konstytucji V Republiki.
Rada Konstytucyjna nie posiada jednak pełnego zestawu instrumentów pozwa-lających na sprawowanie arbitrażu pomiędzy podmiotami systemu politycznego.
O ile może ona podporządkować przepisom prawa działalność parlamentu oraz w sposób pośredni również rządu, o tyle nie dysponuje uprawnieniem do kontroli aktów prezydenta Republiki. Tak określona pozycja Rady Konstytucyjnej wobec sze-fa państwa może z kolei prowadzić do zachwiania stanu sze-faktycznej równowagi, która w warunkach koabitacji utrzymuje się w relacjach zachodzących nie tylko pomię-dzy rządzącą większością a opozycją, ale także pomiępomię-dzy urzędującym prezydentem a odległym mu programowo rządem157. Nie zmienia to jednak faktu, że francuski organ kontroli konstytucyjności prawa można określić mianem amortyzatora pro-cesu alternacji władzy (amortisseur des alternances politiques). W okresie częstych zmian ekip rządowych Rada Konstytucyjna nie stanowiła przeszkody dla realizacji odmiennych programów politycznych, ale jednocześnie obligowała kolejne więk-szości parlamentarne do ograniczania swoich ambicji reformatorskich, przypomi-nając o wymogu poszanowania obowiązującego porządku konstytucyjnego158.
156 A. Delcamp, op. cit., s. 57.
157 L. Favoreu, La politique saisie..., s. 115–117, 125–131; L. Favoreu, Le Conseil constitutionnel et..., s. 22.
158 D. Rousseau, Le Conseil constitutionnel, [w:] D. Chagnollaud (red.), La vie politique en France, Seuil, Paris 1993, s. 130–131. W literaturze polskiej na polityczne znaczenie Rady Konstytucyjnej w warunkach alternacji władzy zwraca uwagę M. Granat. Zob. M. Granat, Od klasycznego przedstawicielstwa do demokracji konstytucyjnej (ewolucja prawa i doktryny we Francji), UMCS, Lublin 1994, s. 164–165.