Założenia ustrojowe i praktyka polityczna IV Republiki

Powstanie V Republiki Francuskiej w kształcie instytucjonalnym przewidzianym konstytucją z 4 października 1958 r. należy wiązać z krytyczną oceną, jaką twórcy przemian ustrojowych końca lat 50. kierowali pod adresem praktyki politycznej IV Republiki. Genezy instytucji ustanowionych w 1958 r. upatruje się w kryzysie systemu rządów opartym na założeniach zawartych w konstytucji z 27 paździer-nika 1946 r. W następstwie powojennych zmian ustrojowych stworzono system parlamentarno-gabinetowy, w którym pozycja centralna została przypisana par-lamentowi składającemu się z dwóch izb: Zgromadzenia Narodowego (Assemblée Nationale), wybieranego w głosowaniu powszechnym, oraz Rady Republiki (Con-seil de la République), której skład – jako reprezentacji wspólnot terytorialnych – wyłaniano w sposób pośredni. Relacje pomiędzy obiema izbami opierały się na zasadzie parlamentaryzmu niesymetrycznego. Kompetencje Rady Republiki były znacząco ograniczone w stosunku do uprawnień, jakimi cieszyła się izba niższa.

Zgromadzenie Narodowe dysponowało pełnią uprawnień ustawodawczych oraz instrumentami kontroli działalności rządu¹. Projekty ustaw mogły być wnoszo-ne jedynie do izby niższej przez członków Zgromadzenia Narodowego oraz Rady Republiki, a także przez przewodniczącego Rady Ministrów (président du Conseil des Ministres). Zgromadzenie Narodowe, mając możliwość odrzucenia odmienne-go stanowiska Rady Republiki oraz weta zgłoszoneodmienne-go przez prezydenta, było więc –jak pisze K. Grzybowski – suwerennym i ostatecznie decydującym organem usta-wodawczym². W wypadku Rady Republiki, poza udziałem w wyborze prezydenta

1 P. Pactet, F. Mélin-Soucramanien, Droit constitutionnel, Dalloz, Paris 2007, s. 302–303.

2 K. Grzybowski, Demokracja francuska, Czytelnik, Kraków 1947, s. 194–195.

Republiki (président de la République) oraz składu niektórych organów państwa – takich jak Komitet Konstytucyjny (Comité Constitutionnel) – jej kompetencje miały jedynie charakter konsultacyjny³.

Struktura władzy wykonawczej była dualistyczna. Prezydent Republiki, wybie-rany przez obie izby parlamentu na kadencję siedmioletnią z możliwością jednej re-elekcji (art. 29), dysponował ograniczonymi uprawnieniami. Zgodnie z art. 38 kon-stytucji wszystkie jego akty musiały być kontrasygnowane przez przewodniczącego Rady Ministrów oraz jednego z ministrów. Biorąc pod uwagę szczegółowe upraw-nienia głowy państwa zawarte w tekście konstytucji, można dojść do przekonania, że nie zapewniały one prezydentowi zdolności do odgrywania samodzielnej roli politycznej. Stąd też urząd ten określano mianem „magistratury moralnej”. W ge-stii prezydenta pozostawały bowiem jedynie instrumenty wpływu na inne orga-ny państwa, np. poprzez funkcję przewodniczenia posiedzeniom Rady Ministrów (art. 32). Nie mógł on jednak prowadzić własnej działalności politycznej⁴. Całość wymienionych w konstytucji uprawnień prezydenta należy widzieć przez pryzmat obowiązywania zasady kontrasygnaty, decydującej o rzeczywistym znaczeniu przy-sługujących mu kompetencji⁵.

Drugim członem władzy wykonawczej był rząd, na czele którego konstytucja sta-wiała przewodniczącego Rady Ministrów (premiera). Inaczej niż miało to miejsce w ustroju III Republiki, urząd ten usankcjonowano w przepisach konstytucji. W jej pierwotnym tekście ustanowiona została skomplikowana procedura powoływania rządu. Prezydent po zwyczajowych konsultacjach (consultations d’usage) zgłaszał kandydata na premiera. Kandydat był następnie zobowiązany do przedstawienia Zgromadzeniu Narodowemu programu i polityki rządu, który zamierzał utworzyć, w celu otrzymania inwestytury do rządzenia. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 45 konstytucji była ona udzielana wyłącznie desygnowanemu przewodniczą-cemu Rady Ministrów, a nie całemu gabinetowi. Wskazany przepis konstytucyjny, jak również wymóg uzyskania w głosowaniu nad inwestyturą absolutnej większości głosów w Zgromadzeniu Narodowym, uznać należy za przejaw racjonalizacji par-lamentarnego systemu rządów, mającego zapobiegać powstawaniu częstych

kry-3 Zmiany w zakresie pozycji ustrojowej Rady Republiki zostały przyjęte w drodze reformy konstytu-cyjnej z 7 grudnia 1954 r. Polegały one m.in. na wprowadzeniu konieczności uzgadniania stanowiska obu izb parlamentu. Na mocy nowego art. 20 konstytucji trwanie tej procedury – zwanej navette, co oznacza

„kursowanie” projektu pomiędzy izbami – nie mogło jednak przekraczać 100 dni od chwili przekazania tekstu Radzie Republiki do drugiego czytania. W razie braku porozumienia o ostatecznym brzmieniu ustawy w dalszym ciągu decydowało Zgromadzenie Narodowe. Dzięki wprowadzonym zmianom Rada Republiki została jednak ściślej włączona w przebieg procedury ustawodawczej, stając się drugą izbą z prawdziwego zdarzenia. Zob. Ph. Ardant, Institutions politiques & droit constitutionnel, L.G.D.J., Paris 1991, s. 430–432;

M. Duverger, Le système politique française, PUF, Paris 1990, s. 149–151.

4 K. Wołowski, Prezydent Republiki w powojennej Francji (IV i V Republika), PWN, Warszawa–Poznań 1973, s. 57–58. Na wzmiankowany charakter urzędu prezydenta zwraca uwagę K. Grzybowski, pisząc, że jest on czynnikiem inicjatywy i czynnikiem rozwagi, ale nie rządzi. Zob. K. Grzybowski, op. cit., s. 196.

5 J.-J. Chevallier, Histoire des institutions et des régimes politiques de la France de 1789 à nos jours, Dalloz, Paris 1981, s. 599–600.

zysów gabinetowych⁶. W przepisach konstytucji przewidziana została możliwość głosowania wniosku o wotum zaufania (question de confi ance) (art. 49) oraz wotum nieufności (motion de censure) (art. 50). Kwestia zaufania mogła być postawiona przez szefa rządu po obradach Rady Ministrów. Odmowa udzielenia wotum zaufa-nia, jak również przegłosowanie wotum nieufności wymagało poparcia absolutnej większości członków Zgromadzenia Narodowego. Zgodnie z koncepcją bikamera-lizmu niesymetrycznego Rada Republiki nie dysponowała możliwością egzekwo-wania odpowiedzialności członków rządu (art. 48 ust. 2).

Zasygnalizowane wzmocnienie gabinetu w stosunku do parlamentu nie było wa-runkiem wystarczającym do stworzenia stabilnego systemu rządów, niepodatnego na zmienne uwarunkowania bieżącej koniunktury politycznej. Czynnikiem o zna-czeniu najistotniejszym było rozejście się praktyki z przewidzianymi w konstytucji ramami funkcjonowania ustroju. Wyraźnie zaznaczyła się tendencja w kierunku osłabienia pozycji egzekutywy na rzecz legislatywy, co w konsekwencji pogłębiało niestabilność polityczną i utrudniało tworzenie gabinetów cieszących się trwałym poparciem większości parlamentarnych. Podkreślić należy realizację zasady po-dwójnej inwestytury, udzielanej najpierw desygnowanemu premierowi, a następnie – już po ukonstytuowaniu się – całemu gabinetowi. Praktyka ta – zapoczątkowana w 1947 r. przez Paula Ramadiera – nie tylko nie odpowiadała intencjom ustrojo-dawcy, ale także samej literze tego aktu⁷. Konsekwencją przyjęcia zasady podwójnej inwestytury w kolejnych latach funkcjonowania IV Republiki było występowanie znacznych różnic w liczbie głosów uzyskiwanych podczas obu głosowań. Udziela-nie inwestytury całemu rządowi usankcjonowano dopiero reformą konstytucyjną z 7 grudnia 1954 r. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 45 ust. 2 i 3 premier ubiegał się o zaufanie Zgromadzenia Narodowego wraz z całym rządem, dla otrzymania którego wystarczała odtąd zwykła większość głosów⁸.

Odejściem od założeń konstytucyjnych było również nadzwyczaj częste sięga-nie po instytucję wotum zaufania dla rządu. Wynikające z przepisów konstytucji wymogi, których spełnienie było konieczne do uruchomienia tego środka dowo-dziły bowiem, że przewidziano ją dla sytuacji szczególnych, dotyczących węzło-wych kwestii życia politycznego i społecznego⁹. Ubieganie się o wotum zaufania miało zatem stanowić procedurę o charakterze wyjątkowym, pozwalającą rządowi na zapewnienie sobie poparcia ze strony większości Zgromadzenia Narodowego¹⁰. Wbrew takim założeniom faktyczne nadużywano wzmiankowanej instytucji ustro-jowej. Korzystanie z przepisu umożliwiającego głosowanie nad kwestią zaufania następowało bowiem bez spełnienia wymienionych wyżej przesłanek. Powodowa-ło to upadki gabinetów, ponieważ kolejni szefowie rządu arbitralnie uznawali, że

6 Ph. Ardant, Institutions politiques..., s. 433–434.

7 D. Chagnollaud, Histoire constitutionnelle et politique de la France (1789–1958), Dalloz, Paris 2002, s. 324.

8 K. Wołowski, op. cit., s. 84–85.

9 W. Skrzydło, Ustrój polityczny Francji, PWN, Warszawa 1992, s. 37–38.

10 D. Chagnollaud, Histoire constitutionnelle..., s. 325.

nie dysponują już odpowiednią skalą poparcia Zgromadzenia Narodowego. Wbrew literze obowiązującej konstytucji do obalenia rządu wystarczała więc zwykła więk-szość głosów.

Z decyzjami o dymisji wiązało się jeszcze jedno poważne następstwo. Na mocy art. 51 konstytucji rozwiązanie Zgromadzenia Narodowego mogło nastąpić jedynie w sytuacji, gdy w okresie 18 miesięcy doszło do dwóch kryzysów ministerialnych, wynikłych z zastosowania procedur wotum zaufania bądź wotum nieufności. Jak się jednak okazało w praktyce, źródła kryzysów rządowych tkwiły nie w samych uregulowaniach konstytucyjnych, ale w politycznej interpretacji charakteru relacji łączących władzę wykonawczą z władzą ustawodawczą. Do częstych zmian rządów dochodziło zatem w sposób pozakonstytucyjny, co uniemożliwiało prezydentowi skorzystanie z uprawnienia do rozwiązania Zgromadzenia Narodowego¹¹. Ozna-czało to, że prawo rozwiązania izby niższej, które na mocy przepisów konstytucji przysługiwało egzekutywie, de facto znajdowało się w ręku ciała przedstawicielskie-go¹². Tym samym następowała blokada mechanizmu ustrojowego zmierzającego do zażegnania długotrwałego impasu politycznego, będącego rezultatem istniejącego układu sił parlamentarnych. Potwierdzeniem tego może być okoliczność, że w ca-łym okresie IV Republiki do rozwiązania Zgromadzenia Narodowego doszło zale-dwie jeden raz. Zastosowanie art. 51 konstytucji miało miejsce 2 grudnia 1955 r.

w następstwie upadku gabinetu Edgara Faure’a¹³. Począwszy od inwestytury P. Ra-madiera w 1947 r. do inwestytury Felixa Gaillarda w 1958 r. spośród 18 gabinetów tylko pięć podało się do dymisji po wykorzystaniu środków przewidzianych w kon-stytucji, a pozostałych 13 ustąpiło, nie stawiając kwestii zaufania¹⁴. Przyczyn kry-zysu ustrojowo-politycznego szukano też w tym, że – mimo częstej zmiany rządów – poszczególni politycy pozostawali na stanowiskach ministerialnych w kolejnych gabinetach, co znacząco podważało autorytet władzy wykonawczej.

Praktykę sprawowania władzy z lat 1946–1958 trudno było poddać modyfi kacji przy istniejących dyspozycjach konstytucyjnych. Wyraźnie widoczne stały się ana-logie łączące okres III i IV Republiki. Mechanizmy, które miały służyć stabilizacji funkcjonowania konstytucyjnych organów państwa, okazały się nieskuteczne. Do pogłębienia kryzysu przyczyniała się specyfi ka rywalizacji międzypartyjnej, któ-ra wpływała na polityczną strukturę parlamentu. Logika funkcjonowania syste-mu partyjnego polegała przede wszystkim na wykluczeniu partii gaullistowskiej i partii komunistycznej oraz dominacji tzw. ugrupowań trzeciej siły: radykałów, socjalistów i chadeków, dzielących między siebie stanowiska ministerialne. Ozna-czało to pełną rehabilitację reguł gry politycznej z okresu sprzed 1940 r.¹⁵

Wskaza-11 A. Jamróz, Przemiany ustrojowo-polityczne współczesnej Francji (1958–1988), Dział Wydawnictw Filii Uniwersytetu Warszawskiego w Białymstoku, Białystok 1991, s. 8.

12 Nguyen Le Mong, La Constitution de la V^e République. De Charles de Gaulle à François Mitterrand, Les Éditions S.T.H., Paris 1989, s. 27.

13 D. Chagnollaud, Histoire constitutionnelle..., s. 348; P. Pactet, F. Mélin-Soucramanien, op. cit., s. 308.

14 A. Jamróz, Przemiany ustrojowo-polityczne..., s. 8.

15 M. Morabito, D. Bourmaud, Historia konstytucyjna i polityczna Francji (1789–1958), Temida2, Bia-łystok 1996, s. 510–516.

ne partie zdominowały instytucje państwa, przyczyniając się do tego, że znaczne grupy wyborców nie były – lub były w niewielkim stopniu – reprezentowane na poziomie parlamentarnym. Osłabiało to społeczną legitymizację istniejącego sy-stemu politycznego.

W takich okolicznościach rysowała się wizja państwa niezdolnego do wypraco-wania spójnej i trwałej strategii w różnych aspektach prowadzonej polityki. Warto jednak podkreślić, że ustrojowi IV Republiki obca była praktyka przypominająca późniejsze zjawisko koabitacji. Ustanowienie instytucji głowy państwa jako urzędu wpływu, a zatem niewyposażonego w istotniejsze kompetencje decyzyjne, bezza-sadnymi czyniło jej ewentualne roszczenia do kształtowania głównych kierunków polityki, a tym samym do stałej ingerencji w pracę rządu. Prezydentowi brak też było legitymacji do rządzenia otrzymanej bezpośrednio od narodu. Co więcej, jego pozycja nie uległa większym modyfi kacjom w drodze praktyki sprawowania wła-dzy. Modyfi kacje dotyczyły przede wszystkim powiązań rządu i parlamentu. Stąd też krytyka istniejących rozwiązań instytucjonalnych odnosiła się nie tyle do relacji w ramach władzy wykonawczej, ile do usytuowania organu przedstawicielskiego i jego negatywnego oddziaływania na stabilność całego systemu politycznego. Gło-sy na rzecz zasadniczej reformy ustrojowej stały się wyraźnie słyszalne w schył-kowym okresie IV Republiki. W środowiskach, którym bliskie były idee głoszone przez gen. Charles’a de Gaulle’a zdecydowanie kontestowano ówczesne realia towa-rzyszące procesowi rządzenia. Postulowano zmianę systemu rządów, która miałaby na celu ograniczenie praw parlamentu i wzmocnienie pozycji organów egzekutywy.

Ówczesna sytuacja polityczna dowodziła bowiem, że przeprowadzenie ograniczo-nych zmian w ramach istniejącego ustroju politycznego nie było już wystarczające.