Rewizja konstytucji ustanawiająca pięcioletnią kadencję prezydenta Republiki

Różnice programowe wynikające z odmiennych koncepcji politycznych głównych uczestników koabitacji występowały nie tylko w kontekście lewicowych projektów reform społeczno-ekonomicznych, ale także na tle postulowanych zmian ustro-jowych. Kontrowersje budziło skrócenie kadencji szefa państwa do pięciu lat¹⁸³.

182 O. Schrameck, Matignon rive gauche 1997–2001, Seuil, Paris 2001, s. 107–112; A. Kuczyńska, op.

cit., s. 300–301.

183 Pierwsze propozycje skrócenia kadencji prezydenta Republiki sięgały okresu daleko poprzedzającego przyjęcie reformy z 2000 r. Długość mandatu szefa państwa nie stanowiła przedmiotu szczególnej refl eksji twórców konstytucji, i stąd przyjęta jeszcze w 1873 r. siedmioletnia kadencja prezydencka została utrzymana także po 1958 r. W okresie prac przygotowawczych nad tekstem konstytucji kontrowersje wokół ostatecznego brzmienia art. 6 dotyczyły głównie sposobu przeprowadzenia wyborów, a w szczególności składu kolegium wyborczego. Spośród propozycji zmian, które wysuwane były w latach późniejszych, odnotować należy koncepcje formułowane przez G. Pompidou w okresie sprawowania urzędu prezydenta. Przedstawiona argumentacja na rzecz skrócenia do pięciu lat długości mandatu prezydenckiego opierała się na założeniu, że reguła siedmiolecia nie koresponduje już z rolą prezydenta Republiki odgrywaną w sferze defi niowania zasadniczych kierunków polityki narodowej. Zdaniem ówczesnego szefa państwa, tak określona kadencja była zgodna z koncepcją roli prezydenta w ustrojach wcześniejszych. Służyła ona także ugruntowaniu się instytucji wprowadzonych w 1958 r. Późniejsza ewolucja pozycji szefa państwa unaoczniła wszakże koniecz-ność częstszego wypowiadania się samych Francuzów co do obsady tego urzędu. Stąd też długość mandatu prezydenta miała zostać ograniczona do pięciu lat. W przekonaniu G. Pompidou przedmiotem reformy nie mogło być natomiast powiązanie daty wyborów prezydenckich z datą wyborów do Zgromadzenia Narodowego. Według niego, zakwestionowałoby to samego ducha instytucji i równowagę władz publicznych.

Zob. D. Maus, Les réformes constitutionnelles de la fonction présidentielle, [w:] N. Wahl, J.-L. Quermonne (red.), La France présidentielle. L’infl uence du sufrage universel sur la vie politique, Presses de Sciences Po, Paris 1995, s. 211–212; Projet de loi constitutionnelle portant révision de l’article 6 de la Constitution, [w:] D. Maus, Les grands textes…, s. 49. Zmiany tej ostatecznie nie przyjęto. W istniejącej konfi guracji politycznej zadecydowano o rezygnacji z poddania omawianej kwestii pod głosowanie Kongresu. Trzeba zauważyć, że projekt został uprzednio zaakceptowany przez obie izby parlamentu. W Zgromadzeniu uzyskał 270 głosów wobec 211 przeciw i 7 wstrzymujących się, a w Senacie opowiedziało się za nim 162 senatorów, przeciw było 112, a 7 wstrzymało się od głosu. Na tej podstawie można było jednak wnioskować, że wyma-gana większość kwalifi kowana trzech piątych, niezbędna na dalszym etapie procedury zmiany konstytucji, będzie trudna do osiągnięcia. Bez względu na rezultat starań o skrócenie kadencji szefa państwa, warto mieć na uwadze fakt, że zasadniczą przesłanką ich podjęcia była dokonana ocena urzędu prezydenta w świetle dotychczasowej praktyki ustrojowej. Zaproponowana nowelizacja art. 6 konstytucji nie została dobrze przyjęta przez część ortodoksyjnych środowisk gaullistowskich, gdzie uznano ją za profanację pamięci

W pierwszej fazie debaty nad celowością przeprowadzenia nowelizacji art. 6 kon-stytucji, regulującego tryb wyboru szefa państwa, idea ta spotkała się ze sceptyczną oceną J. Chiraca. Kwestia długości mandatu prezydenckiego była przez ówczesne-go prezydenta poruszana wielokrotnie. Z rezerwą odniósł się do niej już 14 lipca 1997 r., a więc w pierwszych tygodniach koabitacji. J. Chirac wyraził wtedy nastę-pujący pogląd:

(...) pięcioletnia kadencja prowadzi prawie automatycznie, powiedziałbym nawet, że automa-tycznie, do ustroju prezydenckiego, a ja jestem do niego nastawiony nieprzychylnie (...) ponie-waż nie jesteśmy Amerykanami, nasze życie polityczne jest dość specyfi czne, być może bardziej zideologizowane niż w innych krajach. Ideologiczne przeciwieństwa są silniejsze. Jakie więc ryzyko wiąże się z ustrojem prezydenckim? Jest nim blokada instytucji i ich możliwy paraliż, a w pewnych okolicznościach powrót do ustroju nazbyt parlamentarnego, znanego z okresu IV Republiki. (...) Jest to pierwszy powód, dla którego odnoszę się z dużą rezerwą (...) do idei mandatu pięcioletniego, która wydaje mi się zawierać w sobie ryzyko instytucjonalnego ekspe-rymentu (un risque d’un aventure institutionnelle), ja zaś jestem gwarantem naszych instytucji¹⁸⁴.

Odmiennego stanowiska w tej sprawie szef państwa nie ukrywał także w latach następnych. Przykładowo, 14 lipca 1999 r. stwierdził: kadencja pięcioletnia, w takiej bądź innej formie, będzie błędem i dlatego jej nie zaaprobuję¹⁸⁵. Jednocześnie prezy-dent zdecydowanie odrzucił wszelkie sugestie dotyczące możliwości skrócenia ak-tualnie pełnionego mandatu, a tym samym położenia kresu istniejącej konfi guracji politycznej.

Wraz z przedłożeniem przez V. Giscarda d’Estaing propozycji stosownej usta-wy konstytucyjnej oraz wsparciu tej inicjatyusta-wy przez urzędującego premiera, także stanowisko J. Chiraca uległo zmianie. W artykule uzasadniającym potrzebę skróce-nia kadencji prezydenta V. Giscard d’Estaing wskazywał, że celem reformy nie jest zmiana natury istniejącego ustroju, ale jedynie zwiększenie prawdopodobieństwa występowania większości prezydenckiej i parlamentarnej o jednolitej tożsamości politycznej. Prowadziłoby to do ograniczenia możliwości zaistnienia koabitacji¹⁸⁶. Z kolei L. Jospin 19 maja 2000 r. stwierdził, że reformę wprowadzającą kadencję pięcioletnią uznaje za podstawową dla modernizacji naszego życia demokratycznego, deklarując jednocześnie konieczność szybkiego uruchomienia procedury zmiany

Ch. de Gaulle’a. Idea skrócenia kadencji szefa państwa miała bowiem stanowić odejście od koncepcji przez niego wyrażanych. Podkreślano, że natura funkcji prezydenckiej wyklucza zbieżność obu rodzajów elekcji.

Jej charakter pociąga za sobą i narzuca taką długość kadencji prezydenta, która choćby częściowo pokrywa się z trwaniem pełnomocnictw co najmniej dwóch legislatur. Zob. J.-P. Camby, 1873–1973: cent ans de septennat, „Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Étranger” 2000, nr 4, s. 949;

J. Foyer, Le quinquennat ou le retour des anciens démons, [w:] J.-P. Bled (red.), Quinquennat? Dites-leur non!, François-Xavier de Guibert, Paris 2000, s. 57–58; D.G. Lavroff , op. cit., s. 479–480.

184 Cyt. za: D. Maus, La pratique institutionnelle française (1^er juillet–30 septembre 1997), s. 771.

185 Cyt. za: A. Bosshard, Jacques Chirac profi te du 14 Juillet pour affi rmer sa volonté de rester jusqu’en 2002, „Le Temps”, 15 VII 1999; D. Maus, La pratique constitutionnelle française (1^er avril–30 septembre 1999),

„Revue Française de Droit Constitutionnel” 1999, nr 40, s. 771.

186 V. Giscard d’Estaing, Et maintenant, le quinquennat, „Le Monde”, 11 V 2000.

konstytucji¹⁸⁷. O modyfi kacji stanowiska szefa państwa świadczyły natomiast opi-nie przedstawione w wywiadzie telewizyjnym z 5 czerwca 2000 r. J. Chirac uznał, że reformę można przeprowadzić bez kwestionowania naszych instytucji, bez zmia-ny natury naszej konstytucji. Prezydent podkreślił znaczenie podjęcia decyzji przez ogół Francuzów w drodze referendum, wykluczając przy tym inne postulowane zmiany konstytucyjne, towarzyszące skróceniu długości mandatu, a zatem poprze-stając na modyfi kacji art. 6 konstytucji poprzez zastąpienie kadencji siedmioletniej pięcioletnią¹⁸⁸. Nie znalazła tym samym akceptacji zawarta w propozycji zgłoszonej przez V. Giscarda d’Estaing możliwość pełnienia urzędu prezydenta jedynie przez dwie kolejne kadencje.

Zbliżenie stanowisk pozwoliło na podjęcie prac nad tekstem stosownej ustawy konstytucyjnej. O tym, że omawiana inicjatywa mogła zostać zrealizowana, prze-sądziły w pierwszym rzędzie uwarunkowania polityczne, związane z trwającym okresem trzeciej koabitacji. 7 czerwca 2000 r. projekt został przyjęty na posiedze-niu Rady Ministrów, a następnie – z zastosowaniem art. 89 konstytucji – zgłoszo-ny przez prezydenta Republiki na wniosek premiera. Potrzebę zmian uzasadnia-no tym, że reguła siedmiolecia przyczyniła się wprawdzie do utrwalenia instytucji ustanowionych w 1958 r., jednak w chwili obecnej nie wydaje się już korespondo-wać z oczekiwaniami Francuzów. Muszą oni mieć możliwość częstszego, niż mia-ło to miejsce dotychczas, wypowiadania swojego zdania co do osoby piastującej funkcję szefa państwa, a wybory są okazją do przeprowadzenia szerokiej debaty na temat ogólnych kierunków realizowanej polityki. Wyrażone zostało przekona-nie, że proponowana zmiana, nie kwestionując równowagi instytucji politycznych V Republiki, przyczyni się do ożywienia rzeczywistej demokratycznej debaty¹⁸⁹.

Po uchwaleniu projektu w obu izbach parlamentu przez zdecydowaną większość deputowanych i senatorów¹⁹⁰, dekretem prezydenta Republiki z 12 lipca 2000 r.¹⁹¹ została podjęta decyzja o przeprowadzeniu referendum na mocy art. 89 ust. 2 kon-stytucji. Odbyło się ono 24 września 2000 r. Za zmianą dotychczasowych rozwiązań opowiedziało się 73,21% głosujących. W referendum wzięło udział tylko 30,19%

uprawnionych¹⁹². Aprobata wyborców dla zmiany długości trwania mandatu pre-zydenckiego dała podstawy do promulgacji ustawy konstytucyjnej, zmieniającej

187 D. Maus, La pratique constitutionnelle française (1^er avril–30 septembre 2000), „Revue Française de Droit Constitutionnel” 2000, nr 44, s. 771–772.

188 P. Avril, J. Gicquel, Chronique constitutionnelle française (1^er mai–30 juin 2000), „Pouvoirs” 2000, nr 95, s. 185; D. Maus, La pratique constitutionnelle française (1^er avril–30 septembre 2000), s. 769–773.

189 Zob. Ch. Debbasch, Constitution V République. Textes – Jurisprudence – Pratique, Dalloz, Paris 2004, s. 157.

190 W Zgromadzeniu Narodowym projekt poparło 466 deputowanych, przy zaledwie 28 przeciwnych i 9 wstrzymujących się, natomiast w Senacie opowiedziało się za nim 228 senatorów, a 34 głosowało prze-ciw. Zob. ibidem.

191 Décret n° 2000–655 du 12 juillet 2000 décidant de soumettre un projet de révision de la constitution au référendum, „Journal Offi ciel de la République Française”, 13 VII 2000.

192 Zob. Le quinquennat: référendum du 24 septembre 2000, <http://www.ladocumentationfrancaise.fr>

brzmienie art. 6 ust. 1 konstytucji¹⁹³. Należy zaznaczyć, że reforma dotyczyła jedy-nie skrócenia kadencji prezydenta, a zatem dokonano jej bez jakiegokolwiek for-malnego odniesienia do innych dyspozycji konstytucyjnych, określających pozycję ustrojową szefa państwa (quinquennat sec)¹⁹⁴. Jej przeprowadzenie nie było więc elementem szeroko zakrojonej rewizji konstytucji, zmierzającej do ukształtowania na nowo podziału kompetencji pomiędzy podmiotami egzekutywy oraz redefi nicji ich pozycji w stosunku do innych organów państwa.

W literaturze przedmiotu wskazuje się na możliwe konsekwencje zrównania długości kadencji prezydenta z czasem trwania pełnomocnictw deputowanych do

193 Loi constitutionnelle n° 2000–964 du 2 octobre 2000 relative à la durée du mandat du Président de la République, „Journal Offi ciel de la République Française”, 3 X 2000.

194 Reformę z 2000 r. szeroko komentowano w doktrynie prawa konstytucyjnego. Zdaniem M.-A. Co-hendet, redukcja długości kadencji do pięciu lat wzmacnia demokratyczny charakter ustroju V Republiki.

Ogranicza w perspektywie czasowej władzę prezydenta i powoduje zwiększenie kontroli tej instytucji przez naród. Reforma łagodzi nierównowagę pomiędzy uprawnieniami, legitymacją i odpowiedzialnością szefa państwa. Zgodnie z przepisami konstytucji pełni on jednak funkcję arbitra, a omawiana reforma mogłaby przyczyniać się do nadmiernego wzrostu jego politycznego znaczenia. Zwiększa się zatem ryzyko naduży-wania przysługujących mu uprawnień. Aprobatę dla krótszej kadencji prezydenta należy więc uzależnić od określonej interpretacji regulacji konstytucyjnych. Niezbędnym warunkiem jest założenie, że nie może ona prowadzić do prób powtórzenia logiki wydarzeń z 1962 r. oraz ich ustrojowo-politycznych następstw.

Skrócenie mandatu prezydenckiego nie może więc oznaczać nowej systemowej wykładni konstytucji, a przez to ponownego określenia roli ustrojowej szefa państwa. Gdyby bowiem zamierzano zmodyfi kować kompe-tencje prezydenta, należałoby dokonać rewizji dyspozycji ustawy zasadniczej, bezpośrednio dotyczących jego funkcji i uprawnień, a to nie było przedmiotem nowelizacji z 2000 r. Przeprowadzona reforma nie musi więc wpływać pozytywnie na równowagę funkcjonujących instytucji politycznych. Poza okresami koabitacji przewaga prezydenta zostaje de facto wzmocniona, mimo że dokonane zmiany konstytucyjne w żaden sposób nie dotyczą jego prerogatyw. Zob. Interviews „Quinquennat”: Marie-Anne Cohendet, „Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Étranger” 2000, nr 4, s. 977; M.-A. Cohendet, Le président de la République, Dalloz, Paris 2002, s. 29–30. Bez względu na polityczne następstwa przyjętej reformy konstytucyjnej należy wszakże zgodzić się z poglądem B. Chantebout, że wprowadzenie pięcioletniej kadencji szefa państwa zmienia naturę realizowanego we Francji modelu prezydentury. Według formuły dotychczasowej organ ten uosabia ciągłość państwa. Po zastosowaniu nowych zasad wyboru interpretacja tego rodzaju nie jest już możliwa, ponieważ prezydent staje się tylko jednym z wielu polityków obecnych na scenie politycznej V Republiki. Nie musi to jednak wcale oznaczać, że skrócenie długości trwania mandatu szefa państwa równa się osłabieniu jego pozycji politycznej. Prezydent jest wprawdzie poddawany częstszej kontroli ze strony wyborców, jednak – jeśli pełni swój urząd przez więcej niż jedną kadencję – dysponuje silniejszą, bo potwierdzaną w krótszych odstępach czasu, legitymacją do sprawowania swojej funkcji. W ta-kiej sytuacji autorytet szefa państwa może więc wzrosnąć, choć oczywiście jest to zależne także od wielu innych, przede wszystkim politycznych czynników. Zob. B. Chantebout, Droit…, s. 474. W podobnym tonie wypowiada się także P. Avril, akcentując szerszy wpływ wprowadzenia pięcioletniej kadencji prezydenta na układ stosunków w ramach władzy wykonawczej. Reforma art. 6 konstytucji V Republiki prowadzi do zaniku dotychczasowego zróżnicowania ról prezydenta i premiera. W warunkach siedmioletniego mandatu prezydenckiego przyjęło się bowiem, że szef państwa w większym stopniu uosabia ciągłość państwa oraz dostarcza dalekosiężnej wizji jego rozwoju, a szef rządu koncentruje się przede wszystkim na kwestiach bieżącego administrowania. Z tego punktu widzenia zrównanie długości kadencji prezydenta oraz kadencji deputowanych do Zgromadzenia Narodowego zmusza do odpowiedzi na pytanie o przestrzeń, w której premier może realizować swoje konstytucyjne uprawnienia, a nawet o podstawę do dalszego utrzymywania tego urzędu. Zob. Interviews „Quinquennat”: Pierre Avril, „Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Étranger” 2000, nr 4, s. 954–955. Na temat zróżnicowanych scenariuszy w ewolucji ustroju V Republiki po wprowadzeniu pięcioletniej kadencji prezydenckiej zob. szerzej: S. Devedeix-Margueritat, Le quinquennat, L’Harmattan, Paris 2001, s. 135–163.

Zgromadzenia Narodowego. Wydaje się, że przeprowadzanie wyborów prezyden-ckich i parlamentarnych w zbliżonych odstępach czasu umożliwi powstanie efektu pokrywania się obu rodzajów większości i tym samym ograniczy możliwość zaist-nienia koabitacji¹⁹⁵. Wcale nie jest jednak pewne, iż zbieżność trwania obu kadencji utrzyma się przez dłuższy czas. Wśród przyczyn ewentualnego zachwiania takiego układu wymienia się śmierć lub ustąpienie urzędującego prezydenta, jak również prawdopodobieństwo rozwiązania Zgromadzenia Narodowego¹⁹⁶ o trudnych do przewidzenia konsekwencjach. Zasadność tego rodzaju argumentacji osłabiona zostaje jednak przez możliwość rozwiązania izby niższej w niemalże dowolnym, wybranym przez szefa państwa momencie. Nawet zakładając, że ze względów poli-tycznych nie zawsze może on sobie na taki krok pozwolić, należy uznać, iż dyspo-nuje on silnym narzędziem wpływu na skład większości parlamentarnej, szczegól-nie poprzez rozpisaszczegól-nie wyborów do Zgromadzenia Narodowego tuż po wygranych przez siebie wyborach prezydenckich¹⁹⁷.

195 M.-A. Cohendet, Le président..., s. 29. J. Massot, prognozując konfi gurację sceny politycznej po wy-borach prezydenckich i parlamentarnych z 2002 r., wskazywał wprawdzie na zjawisko prezydencjalizacji ustroju w rezultacie zrównania długości kadencji szefa państwa i Zgromadzenia Narodowego, ale brał także pod uwagę ewentualność rozpoczęcia kolejnego okresu koabitacji, uznając ją jednak za wyjątkowo mało prawdopodobną. Jej wystąpienie wymagałoby bowiem spełnienia kilku warunków. Dlatego wyborcy musieliby się opowiedzieć za pozbawieniem szefa państwa, któremu właśnie powierzono urząd prezy-denta, możliwości realizacji programu politycznego, na podstawie którego zwyciężył w wyborach. Taki rozwój wydarzeń prowadziłby bez wątpienia do zablokowania procesu prezydencjalizacji ustroju, ponieważ w warunkach koabitacji ani premier, ani większość w izbie niższej nie mieliby powodów, by przyzwalać na wzmocnienie pozycji głowy państwa. Zob. J. Massot, Quinquennat et présidentialisation, [w:] L’esprit des institutions, l’équilibre des pouvoirs. Mélanges en l’honneur de Pierre Pactet, Dalloz, Paris 2003, s. 703–712.

W literaturze polskiej K. Wojtyczek pisze, że skrócenie kadencji prezydenckiej do pięciu lat zmniejszyło prawdopodobieństwo powtórzenia się układu cohabitation. Zob. K. Wojtyczek, Prawo konstytucyjne, [w:]

A. Machowska, K. Wojtyczek (red.) Prawo francuskie, t. 1, Zakamycze, Kraków 2004, s. 37.

196 B. Chantebout, Droit…, s. 473.

197 Chociaż wprowadzenie pięcioletniej kadencji prezydenta do pewnego stopnia redukuje możliwość zróżnicowania politycznego oblicza większości parlamentarnej i większości prezydenckiej, to jednak nie można wykluczyć, że po raz kolejny dojdzie do wystąpienia koabitacji. W doktrynie przedstawia się po-gląd, że aby osiągnąć efekt równoczesnego trwania kadencji szefa państwa oraz kadencji deputowanych do Zgromadzenia Narodowego należałoby znieść główną przyczynę przedterminowego wygaśnięcia mandatów członków izby niższej, czyli zapisane w konstytucji z 1958 r. dyskrecjonalne uprawnienie prezydenta do rozwiązania Zgromadzenia Narodowego, a do istniejącej struktury organów państwa wprowadzić instytucję wiceprezydenta. Mógłby on – wzorem amerykańskim – zastąpić urzędującego szefa państwa i sprawować ten urząd aż do momentu, w którym upłynie przewidziany w konstytucji czas pełnomocnictw dotychczasowego prezydenta. Takie rozwiązanie wykazałoby skuteczność w wypadku wystąpienia dwóch sytuacji powodu-jących zerwanie równoczesnego trwania kadencji głowy państwa i kadencji Zgromadzenia Narodowego:

śmierci bądź dymisji piastuna najwyższego urzędu w państwie. Należy jednak pamiętać, że bez względu na skuteczność podobnych zmian konstytucyjnych naród ma możliwość wyboru opozycyjnej wobec prezy-denta większości parlamentarnej. Decydujący może się okazać czynnik, którego w żaden sposób nie można pominąć: oddane w demokratycznych wyborach głosy obywateli, przeciwko którym jakakolwiek inżynieria konstytucyjna pozostaje bezradna. Zob. Interviews „Quinquennat”: Ferdinand Mélin-Soucramanien, „Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’Étranger” 2000, nr 4, s. 1004.

4.3.4. Przebieg współpracy pomiędzy organami władzy wykonawczej w polityce