Relacje pomiędzy prezydentem Republiki a rządem w sferze realizacji

W okresie drugiej koabitacji nastąpiło wypracowanie uznawanego przez prezyden-ta i premiera podziału kompetencji w polityce zagranicznej i obronnej. Ogłaszając nominację É. Balladura na stanowisko szefa rządu, F. Mitterrand zadeklarował: Co do mnie, dostosuję się do obowiązków i uprawnień, które powierza mi konstytucja.

Będę czuwał nad ciągłością naszej polityki zagranicznej i naszej polityki obronnej¹¹³. Na konieczność przestrzegania litery konstytucji prezydent zwrócił uwagę jeszcze przed wyborami, stwierdzając: Rząd jest kompetentny w materiach bezpieczeństwa oraz dyplomacji. Prezydent także, jak mi się wydaje. Kto poweźmie inicjatywę po-gwałcenia konstytucji? Nie ja¹¹⁴. Już po rozpoczęciu kolejnego okresu współistnienia instytucjonalnego, wypowiedzi szefa państwa wskazywały jednak na wolę zaakcen-towania szczególnej pozycji prezydenta Republiki w sektorze polityki zagranicznej i obronnej. W tym kontekście odnotować należy przytoczoną wyżej zapowiedź czu-wania nad zachowaniem ciągłości w tych sferach oraz stwierdzenie, że pozostaje on

110 Ibidem, s. 84–85.

111 W okresie od 2 kwietnia do 6 października 1993 r. premier É. Balladur dokonał 149 nominacji na wysokie stanowiska w administracji publicznej. Dla porównania, działający w dużo bardziej sprzyjającej sytuacji politycznej rząd socjalisty M. Rocarda w okresie od 1 czerwca do 7 grudnia 1988 r. przeprowadził 99 nominacji, a zatem o jedną trzecią mniej niż w pierwszych miesiącach współistnienia instytucjonalnego z lat 1993–1995. Zob. R. Schneider, Comment Balladur fait le ménage, „Le Nouvel Observateur”, 18–24 XI 1993.

112 J. Massot, Alternance et cohabitation..., s. 122.

113 Cyt. za: P. Avril, La V^e République. Histoire..., s. 378.

114 Cyt. za: P. Avril, J. Gicquel, Chronique constitutionnelle française (1^er janvier 1993–30 avril 1993),

„Pouvoirs” 1993, nr 66, s. 189.

pierwszym odpowiedzialnym przed historią i narodem za teraźniejszy i przyszły wizerunek Francji w świecie¹¹⁵.

Do rozdziału kompetencji w ramach władzy wykonawczej odniósł się także szef rządu, 2 czerwca 1993 r. w następujący sposób przedstawiając swój punkt widzenia:

Oto zasada ustalona pomiędzy prezydentem Republiki a mną tego wieczoru, kiedy powierzył mi funkcję premiera: całość polityki ekonomicznej, socjalnej, wewnętrznej, we wszystkich dzie-dzinach należy do odpowiedzialności rządu i nowej większości. W dziedzinie polityki zagra-nicznej i polityki obronnej nasza konstytucja (...) ustanawia rodzaj podziału: to właśnie określa się dzisiaj mianem domeny podzielonej (domaine partagé)¹¹⁶.

Zdaniem É. Balladura, oznacza to, że prezydent Republiki i premier mają prawo być informowani o wszystkim i nic ważnego nie może być zadecydowane bez jednego lub drugiego, ani przeciwko jednemu lub drugiemu¹¹⁷. W odniesieniu do polityki za-granicznej i obronnej ujawniła się więc gotowość szefa rządu do ukształtowania stosunków w łonie egzekutywy na bazie wzajemnego zaufania i konstruktywnej współpracy obu ośrodków podejmowania najważniejszych decyzji w państwie.

Główni uczestnicy koabitacji zakwestionowali więc istnienie dziedzin wyłącz-nej aktywności prezydenta, co – jak się wydaje – wychodziło naprzeciw poglą-dom formułowanym przez czołowych francuskich przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego. Z tego punktu widzenia realizacja bardziej pasywnego modelu prezydentury po raz pierwszy w dotychczasowej praktyce ustrojowej odpowiadała literalnej wykładni przepisów ustawy zasadniczej: w sferze polityki wewnętrznej rząd mógł faktycznie rządzić, a rola szefa państwa ograniczała się do sprawowa-nia urzędu wpływu (magistrature d’infl uence). Podobnie, „domena zastrzeżona”

w naturalny sposób stała się „domeną podzieloną”, co w dużo większym stopniu odpowiadało literze konstytucji¹¹⁸. Realizacja takiego modelu współistnienia in-stytucjonalnego wydawała się także w sposób najpełniejszy sprzyjać zapewnieniu stabilności i przewidywalności działania władzy wykonawczej.

Praktyka polityczna lat 1993–1995 dostarczyła przykładów potwierdzających tego rodzaju interpretację podziału kompetencji w sferach polityki zagranicznej i obronnej. Warto przy tym zauważyć, że u progu drugiej koabitacji nie doszło do podobnego sprzeciwu wobec nominacji na stanowiska ministrów spraw zagranicz-nych i obrony, jaki prezydent Republiki wyraził w okresie tworzenia rządu J. Chira-ca w 1986 r. Podkreślenia wymaga przy tym, że w rządzie É. Balladura stanowisko ministra obrony objął F. Léotard, którego kandydatura dziewięć lat wcześniej zosta-ła przez F. Mitterranda zdecydowanie odrzucona. Na czele resortu spraw zagranicz-nych stanął natomiast A. Juppé, jeden z najważniejszych polityków partii gaulli-stowskiej, któremu nota bene objęcie funkcji rządowej nie przeszkodziło w dalszym

115 A. Kuczyńska, op. cit., s. 346.

116 Cyt. za: P. Avril, La V^e République. Histoire..., s. 378.

117 Cyt. za: ibidem.

118 Ch. Gouaud, La cohabitation, s. 80.

ciągu pozostawać na stanowisku sekretarza generalnego RPR¹¹⁹. W obu wypadkach wskazane stanowiska objęli więc prominentni politycy obozu centroprawicy.

Pomiędzy dotychczasowymi okresami koabitacji istniały jednak również wy-raźne podobieństwa. Na płaszczyźnie polityki międzynarodowej po 1993 r. doszło do zbliżonej rywalizacji pomiędzy ośrodkami egzekutywy. Zarysowała się ona w pierwszej fazie współistnienia instytucjonalnego z lat 1986–1988. Zarówno pre-zydent, jak i premier rościli sobie prawo do reprezentowania kraju w stosunkach z innymi państwami, tworząc wspomniany już „dyplomatyczny tandem”. W pierw-szym roku swojego urzędowania szef rządu odbył 19 wizyt zagranicznych, z czego połowę bez udziału prezydenta Republiki¹²⁰, co bez wątpienia świadczyło o dużej aktywności w sferze polityki zagranicznej. Wskazana sytuacja stanowiła zarazem wyraz realizacji w praktyce przyjętego u progu omawianego okresu współistnienia instytucjonalnego założenia, że dziedzinę stosunków międzynarodowych należy traktować jako obiekt zainteresowania zarówno prezydenta, jak i premiera.

Wśród przykładów podwójnego reprezentowania Francji na arenie międzyna-rodowej wymienić można między innymi wspólne uczestnictwo w spotkaniach Rady Europejskiej w Kopenhadze 21–22 czerwca 1993 r., a następnie w Brukse-li 29  października i 10–11 grudnia 1993 r. Praktyka tego rodzaju miała również miejsce w trakcie spotkań o charakterze dwustronnym (między innymi szczyt fran-cusko-niemiecki w Beaune 1–2 czerwca 1993 r., francusko-brytyjski w Londynie 26 czerwca 1993 r., francusko-hiszpański w Toledo 19–20 listopada 1993 r., fran-cusko-włoski w Rzymie 26–27 listopada 1993 r.)¹²¹. Kontynuowano ją w później-szej fazie drugiego okresu koabitacji. Nie urosła jednak do rangi zasady, od której nie mogło być odstępstw. Przykładowo, szef państwa samodzielnie reprezentował Francję podczas szczytu G-7 w Tokio 7–9 lipca 1993 r. Przy tej okazji premier pub-licznie zadeklarował, że nie widzi potrzeby – jak się wyraził – paradować tu czy tam, podczas gdy jest dużo do zrobienia we Francji¹²². Rozmowy z czołowymi politykami innych państw bez obecności prezydenta prowadził także szef rządu. Doszło do nich już w pierwszych tygodniach po ukonstytuowaniu się nowego gabinetu, czego potwierdzeniem były spotkania na najwyższym szczeblu, które z É. Balladurem od-byli kanclerz Niemiec, Helmut Kohl, w Bonn 22 kwietnia, a także premier Wielkiej Brytanii, John Major, w Londynie 4 maja 1993 r.¹²³

Należy zauważyć, że w sferze praktyki wola kontynuacji zasady preponderancji prezydenta Republiki w materiach zaliczanych do „domeny zastrzeżonej” została przez F. Mitterranda zaznaczona jeszcze przed spodziewanym wystąpieniem dru-giej koabitacji. Przykładem takiej przedwyborczej inicjatywy dyplomatycznej były spotkania z prezydentem Stanów Zjednoczonych Billem Clintonem w Waszyngto-nie 9 marca 1993 r. oraz prezydentem Rosji Borysem Jelcynem w Moskwie kilka

119 P. Avril, La V^e République. Histoire..., s. 376; B. Chantebout, Brève histoire..., s. 173.

120 R. Tierski, Français Mitterrand: the Last French President, St. Martin’s Press, New York 2000, s. 231.

121 Ch. Gouaud, La cohabitation, s. 92.

122 Cyt. za: P. Avril, La V^e République. Histoire..., s. 378–379.

123 P. Alliès, op. cit., s. 146; J.-C. Zarka, Le „domaine réservé” à l’éprouve de la seconde cohabitation, „Revue Politique et Parlementaire” 1994, nr 969, s. 40.

dni później. W tym kontekście rozpatrywać można również zaangażowanie szefa państwa w rozwiązanie konfl iktu w byłej Jugosławii. Ważnym elementem polityki Francji było przewodniczenie spotkaniu z udziałem Slobodana Miloševicia oraz mediatorów Organizacji Narodów Zjednoczonych Cyrusa Vance’a i Michaela Owe-na, które odbyło się 11 marca 1993 r. w Paryżu¹²⁴.

W okresie drugiej koabitacji odnotowano wzrost roli premiera w rozwiązywa-niu konkretnych problemów z zakresu polityki zagranicznej. Należy wspomnieć o negocjacjach prowadzonych w ramach GATT, których pomyślne zakończenie pozwoliło na przekształcenie dotychczasowej formy współpracy w Światową Or-ganizację Handlu (World Trade Organization, WTO)¹²⁵. W tym kontekście zwraca uwagę wkład ministra spraw zagranicznych A. Juppégo. Istotna rola ogrywana przez niego w warunkach koabitacji dała podstawy do stosowania stworzonego przez J.-B. Raimonda sformułowania „dyplomacja trzech” (diplomatie à trois). W okresie drugiej koabitacji miało to wyjątkowo niekorzystne następstwa, polegające na wy-tworzeniu się rywalizacji pomiędzy szefem rządu a szefem dyplomacji. Głównym jej źródłem był fakt, że A. Juppé uchodził za stronnika J. Chiraca w walce o najwyż-szy urząd w państwie podczas zbliżających się wyborów prezydenckich. Wywarło to negatywny wpływ na stosunki panujące pomiędzy oboma centrami władzy¹²⁶.

Przejawem ambicji szefa rządu na arenie międzynarodowej było także wysunię-cie inicjatywy Paktu Stabilności dla Europy, od nazwiska premiera zwanego Paktem Balladura, czyli porozumienia 12 krajów Europy Zachodniej dotyczącego politycz-nej i gospodarczej stabilizacji kontynentu¹²⁷. Ideę takiego współdziałania zaakcep-towano podczas kopenhaskiego szczytu Unii Europejskiej w czerwcu 1993 r. Z ini-cjatywy premiera 26–27 maja 1994 r. odbyła się w Paryżu specjalna konferencja międzynarodowa, którą poświęcono tej problematyce¹²⁸. Polityka prowadzona przez É. Balladura w wielu aspektach zyskiwała akceptację F. Mitterranda. Dowodziły tego opinie szefa rządu, podkreślającego wsparcie udzielane przez prezydenta przy okazji negocjacji GATT, czy też w trakcie formułowania idei zawarcia wspomnia-nego Paktu Stabilizacyjwspomnia-nego¹²⁹. Co więcej, w odniesieniu do negocjacji GATT za-rysowana przewaga É. Balladura stanowiła wynik widocznej samodzielności pre-miera. Jej przejawem było wystosowanie do prezydenta Stanów Zjednoczonych Billa Clintona listu dotyczącego stanowiska Francji w toczących się pertraktacjach, którego treści nie przekonsultowano wcześniej z szefem państwa. Chociaż stano-wisko w tej sprawie nie zostało uzgodnione, F. Mitterrand nie zdecydował się na publiczne wyrażenie z tego powodu swojego niezadowolenia¹³⁰.

124 P. Alliès, op. cit., s. 146; J.-C. Zarka, Le „domaine réservé” à l’éprouve..., s. 40–41.

125 P. Ch.-A. Guillot, op. cit., s. 160.

126 Ibidem, s. 163.

127 A. Antoszewski, R. Herbut (red.), Leksykon politologii, Atla2, Wrocław 1999, s. 43–44.

128 D. Maus, La pratique institutionnelle française (1^er avril–30 juin 1994), „Revue Française de Droit Constitutionnel” 1994, nr 19, s. 520.

129 É. Balladur, op. cit., s. 190.

130 E. Popławska, Instytucja prezydenta..., s. 252.

Po raz pierwszy w historii V Republiki nastąpiło faktyczne, a nie jedynie opar-te na wykładni samej konstytucji, odrzucenie idei „domeny zastrzeżonej”. Trzeba jednak zaznaczyć, że wniosek taki jest uprawniony przede wszystkim w sferze dy-plomacji. W praktyce materie z dziedziny obrony narodowej generalnie pozostały bowiem w gestii głowy państwa¹³¹. Argumentem na rzecz zasadności takiego stwier-dzenia może być różnica zdań pomiędzy prezydentem a premierem na tle postula-tów zniesienia moratorium na próby jądrowe, co jeszcze przed wyborami stanowiło przedmiot zapowiedzi ugrupowań wspierających rząd É. Balladura¹³². Publicznie wyrażane odmienne stanowisko F. Mitterranda było przejawem najpoważniejszego sporu pomiędzy szefem państwa a rządem i większością parlamentarną. Doszło do niego na przełomie 1993 i 1994 r.¹³³ Na konferencji prasowej z 5 maja 1994 r.

prezydent nie pozostawił wątpliwości co do swojej pierwszoplanowej pozycji w za-kresie wykorzystywania broni nuklearnej, stwierdzając: Aż do maja 1995 r. nie bę-dzie innych prób. To moja decyzja (...). Ufam, że moi następcy nie będą postępować inaczej¹³⁴. Podany termin odpowiadał dacie wygaśnięcia drugiego prezydenckiego mandatu F. Mitterranda, a w istniejących okolicznościach był także równoznaczny z opuszczeniem urzędu prezydenta Republiki.

Decydująca rola szefa państwa w dziedzinie broni nuklearnej została ostatecznie uznana przez premiera, który w następujący sposób odniósł się do rozpatrywanego tu zagadnienia:

Francuskie odstraszanie nuklearne dotyczy żywotnych interesów naszego kraju. Ich szczegó-łowe defi niowanie należy do tego, który jest – w myśl postanowień naszej konstytucji – gwaran-tem integralności terytorialnej, niepodległości narodowej i regularnego funkcjonowania władz publicznych¹³⁵.

Z perspektywy czasu premier stwierdził: Nie miałem żadnego środka zmuszają-cego F. Mitterranda do podjęcia decyzji, której odmówił¹³⁶. Dowodem na to, że prezy-dent przywiązywał dużą wagę do omawianej kwestii były formułowane przez niego sugestie odwołania się bezpośrednio do narodu w celu ostatecznego rozwiązania

131 Ch. Gouaud, Typologie de la cohabitation, [w:] F. Rouvillous (red.), op. cit., s. 43.

132 E. Popławska, Instytucja prezydenta..., s. 252.

133 Wagę problemu prób nuklearnych jako kwestii rzutującej na stosunki pomiędzy prezydentem a rzą-dem, podkreślał sam premier, pisząc w okresie późniejszym: Stanowiło to jeden z moich poważnych sporów z F. Mitterrandem. Byłem zwolennikiem kontynuowania prób z oczywistych powodów. Uzbrojenie nuklearne jest jednym z podstawowych elementów obrony Francji. Jest przeznaczone do odstraszania każdego agresora, a nikt nie może zapewnić, że nigdy nie będziemy obiektem agresji. Te próby są niezbędne, aby zweryfi kować, że nasz system uzbrojenia jest nadal satysfakcjonujący pod względem technicznym. Cyt. za: É. Balladur, op. cit., s. 145–146. Decyzję w sprawie wprowadzenia moratorium podjęto w kwietniu 1992 r. Problem ten z większym nasileniem powrócił w październiku 1993 r. w następstwie kolejnych prób nuklearnych podejmowanych przez Chiny. Niewątpliwie dostarczyło to argumentu na rzecz zniesienia moratorium.

Stanowisko prezydenta pozostało jednak niezmienione. Zob. J. Massot, Alternance et cohabitation..., s. 99.

134 Cyt. za: Ch. Gouaud, La cohabitation, s. 96–97.

135 Cyt. za: ibidem, s. 97.

136 Cyt. za: É. Balladur, op. cit., s. 149.

konfl iktu¹³⁷. Widoczne stały się zatem analogie w podejściu szefa państwa do sfery militarnej pomiędzy pierwszym a drugim okresem koabitacji. Oba cechowało dą-żenie do utrzymania swojej pierwszoplanowej pozycji.

Poza budzącym wiele kontrowersji stanowiskiem Francji wobec stosowania bro-ni nuklearnej, należy też zwrócić uwagę na decyzje dotyczące dokonanych w 1994 r.

interwencji w Bośni i Rwandzie. Towarzyszyła temu atmosfera bardziej konsen-sualna, niż miało to miejsce w wypadku sporu wokół ponownego podjęcia prób jądrowych¹³⁸. Kryzys ruandyjski i bośniacki wykazały zdolność politycznie podzie-lonej egzekutywy do wspólnego wypracowywania decyzji politycznych i koordy-nacji podejmowanych działań, o czym świadczyło podpisanie przez F. Mitterranda i É. Balladura wspólnego komunikatu dotyczącego sytuacji w Bośni, w którym na-kreślono kierunki polityki Francji w tym rejonie. W warunkach drugiej koabitacji sytuacje o charakterze kryzysowym sprzyjały więc zasadniczo postawom konstruk-tywnym¹³⁹, nie dając podstaw do szczególnego nasilenia się rywalizacji pomiędzy oboma ośrodkami władzy wykonawczej.

Zakwestionowanie wyłącznych kompetencji prezydenta w realizacji polityki za-granicznej i obronnej nie mogło wszakże przysłonić faktu, że w ramach powstałej w ten sposób „domeny podzielonej” – mimo wspomnianych wyjątków – panował zasadniczy konsens. Szczególnie pierwsze miesiące koabitacji dostarczyły argumen-tów potwierdzających, że możliwe jest skuteczne funkcjonowanie instytucjonal-nych mechanizmów zapewniających koordynację oraz współpracę obu podmiotów egzekutywy. Duże znaczenie należy przypisać zwyczajowi częstych i regularnych spotkań w gronie polityków odpowiedzialnych za materie zaliczane do „domeny zastrzeżonej”¹⁴⁰. Odbywały się one co tydzień, poprzedzając posiedzenia Rady Mi-nistrów. Po ich zakończeniu pod przewodnictwem szefa państwa miały miejsce obrady rady problemowej (conseil restreint), gdzie zajmowano się bieżącymi zagad-nieniami międzynarodowymi. Uczestnicząc wraz z bliskimi współpracownikami prezydenta w posiedzeniach takiego gremium, premier oraz właściwi ministrowie uznawali aktualność wyrażonej przez É. Balladura intencji ścisłego przestrzegania nie tylko litery, ale i ducha konstytucji. Również w wypadku tak istotnych dla szefa państwa dziedzin można więc było mówić o generalnie konsensualnym przebiegu drugiej koabitacji. Jeśli uwzględni się brak charakterystycznej dla okresu 1986–1988 blokady informacyjnej skierowanej przeciw prezydentowi, to oczywistym jest, że w omawianych dziedzinach kurtuazyjna koabitacja z lat 1993–1995 wyraźnie kon-trastowała z okresem współistnienia instytucjonalnego z drugiej połowy lat 80.¹⁴¹

137 Ch. Gouaud, La cohabitation, s. 97; J. Massot, Alternance et cohabitation..., s. 100.

138 D. Bell, Presidential power in Fift h Republic France, Berg, Oxford–New York 2000, s. 214–215.

139 A. Kuczyńska, op. cit., s. 349–350.

140 W konsultacjach brali udział nie tylko ministrowie spraw zagranicznych i obrony: A. Juppé i F. Léotard, ale także Alain Lamassoure, pełniący funkcję ministra odpowiedzialnego za sprawy europejskie oraz Michel Roussin, sprawujący urząd ministra ds. pomocy krajom rozwijającym się (ministre de la Coopération). Zob.

J.-C. Zarka, Le „domaine réservé” à l’éprouve..., s. 42.

141 Ibidem, s. 42–43.

4.3. Okres trzeciej koabitacji: Jacques Chirac – Lionel Jospin