Promocja zatrudnienia czy promocja usług

Porażka, jaką ponieśliśmy w związku z nieodróżnianiem usług od pracy, zdewastowała niestety system prawny znacznie szerzej. Jej ofiarą padła bo-wiem przede wszystkim regulacja prawna dotycząca wspierania osób po-szukujących pracy. Analiza obowiązującej obecnie ustawy z dnia 20 kwiet-nia 2004 r. o promocji zatrudniekwiet-nia i instytucjach rynku pracy²⁴⁵ jest tego świetnym przykładem. Pod presją tak zwanej praktyki rynkowej oraz braku adekwatnej reakcji teorii i judykatury ustawa nakłada na państwo obowią-zek ułatwiania ludziom zawierania umów, których przedmiotem nie jest praca, lecz są usługi.

W rezultacie powstał akt, który razi swoją niespójnością prawną oraz aksjologiczną. Podajmy kilka przykładów. Ustawa dotyczy promocji za-trudnienia, a zatrudnienie definiuje jako „wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą”²⁴⁶. Równocześnie jednak usługami rynku pracy objęte jest ułatwianie pozy-skiwania innej pracy zarobkowej, zdefiniowanej jako „wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umo-wy agencyjnej, umoumo-wy-zlecenia, umoumo-wy o dzieło albo w okresie członko-stwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub

245 Dz.U. 2004 nr 99 poz. 1001 ze zm.

246 Art. 2 ust. 1 pkt. 43 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i in-stytucjach rynku pracy (Dz.U. 2004 nr 99 poz. 1001 ze zm.), dalej jako: ustawa o promocji zatrudnienia.

PROMOCJA ZATRUDNIENIA CZY PROMOCJA USŁUG

• ¹⁹⁷ •

spółdzielni usług rolniczych”²⁴⁷. Skoro tak, to ustawa nie zawęża się jedynie do promocji zatrudnienia, ale obejmuje także promocję „innej pracy za-robkowej”.

Powyższe nie jest jednak jakimś wyjątkiem w polskim ustawodawstwie, więc nie ma co o tym wiele pisać. Na marginesie dodajmy tylko tyle, że sko-ro ustawodawca ograniczył pojęcie zatrudnienia do zatrudnienia pracow-niczego, to doktryna powinna mieć problem z używaniem zwrotu „prawo zatrudnienia” jako obejmującego zarówno zatrudnienie pracownicze, jak i „zatrudnienie niepracownicze”. Z woli ustawodawcy zatrudnieniem jest bowiem tylko to pierwsze.

Skupmy się jednak na definicji „innej pracy zarobkowej”. Będąc zło-śliwym wobec ustawodawcy, warto by zasugerować, aby się jednak zde-cydował, czy na podstawie umów prawa cywilnego świadczona jest pra-ca czy usługi. Cytowana wyżej regulacja wskazuje przykłady owych umów cywilnych, na podstawie których mogą być rzekomo wykonywane i usługi, i praca. Chodzi więc o nienazwaną umowę o świadczenie usług (734 w zw. z 750 k.c.²⁴⁸) umowę agencyjną (758 k.c.²⁴⁹) oraz umowę o dzieło (627 k.c.²⁵⁰)²⁵¹. Problem w tym, że umowy te nie używają słowa „praca”, lecz

„usługi” lub dotyczą „dzieła”. Jak więc odróżnić, kiedy na podstawie tych umów wykonywana jest praca, a kiedy usługa? Pomijam na razie dzieło, ponieważ na jego przykładzie widać skalę absurdu tej regulacji, o czym już pisałem. Przedmiotem tej umowy jest bowiem zakup oderwanego od pracy efektu, a nie samej pracy.

Jedyną w miarę sensowną odpowiedzią byłaby taka, że wykonywanie powyższych umów przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą było-by usługą, a przez osobę nieprowadzącą działalności gospodarczej – pracą.

Tyle że jest to wykładnia nieznajdująca żadnego uzasadnienia w ustawie.

Można próbować bronić wykładni, zgodnie z którą wykonywanie na przykład umowy nienazwanej o świadczenie usług będzie pracą, gdy

247 Art. 2 ust. 1 pkt. 11 ustawy o promocji zatrudnienia.

248 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93 ze zm.).

249 Ibidem.

250 Ibidem.

251 W doktrynie powyższe postaci umów wskazuje się jako postaci wykonywania zatrud-nienia cywilnoprawnego, w zasadzie nawet nie odnosząc się do tego, że ustawa używa także zwrotu „świadczenie usług”, por. Z. Góral w: Z. Góral (red.), Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Praktyczny komentarz, Warszawa 2011, s. 72.

DESTRUKCJA SYSTEMU PRAWA

• ¹⁹⁸ •

usługa będzie świadczona osobiście, a nie będzie już pracą, jeśli będzie świadczona także „nieosobiście”. Powyższa wykładnia jest jednak nie-możliwa z dwóch powodów. Po pierwsze, prawo do pośrednictwa pracy jest publicznym prawem podmiotowym, co oznacza, że jest uprawnieniem osobistym. A skoro tak, to nie przysługuje osobie zamierzającej wykonywać usługi „nieosobiście”. Ustawa musi się więc ograniczać do „usług” wykony-wanych osobiście oraz odróżniać je od pracy, czego jednak nie robi.

Dlatego trudno nie ocenić powyższej regulacji jako kapitulacji ustawo-dawcy przed językiem potocznym, i to kapitulacji kompromitującej. Usta-wodawca nie może bowiem sugerować, że przedmiot takiej samej umowy może być dwojaki (praca lub usługa), nie wskazując na jakiekolwiek obiek-tywne kryteria ową dwojakość uzasadniającą.

Pewien ratunek dla wykładni powyższego przepisu jednak jest. Moż-na bowiem z powodzeniem bronić twierdzenia, że pracę wykonują jedynie członkowie rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych. W tych przypadkach osoby pracujące spełniają wymieniony w poprzednich rozdziałach wymóg „wewnętrzności pracy”. Pracując dla owych organizacji, których są zresztą członkami, pra-cują także dla siebie.

Konsekwentnie w każdym innym przypadku mówimy o wykonywaniu usług, a nie o pracy, a system prawa nabiera spójności. Tyle tylko, że nawet w kontekście takiej wykładni jawi się pytanie, dlaczego państwo zajmuje się promocją zwierania umów o świadczenie usług, czyli de facto kojarzeniem stron umów prawa cywilnego? Co więcej, dlaczego zajmuje się wspiera-niem chętnego do wykonania dzieła w poszukiwaniu zamawiającego dzie-ło? Zgodnie z powyższym rozumowaniem musimy uznać, że obowiązkiem urzędu pracy jest zamieszczenie na swojej stronie internetowej ogłoszenia o treści – „grafikę komputerową tanio wykonam, wykorzystując sprzęt za-mawiającego”.

Chaos związany z faktycznym uznaniem wykonywania usług za wyko-nywanie pracy ma zresztą szereg kuriozalnych implikacji. Jedynie przykła-dowo wskażmy na art. 36 ust 1 ustawy. Określając zakres usług pośrednic-twa pracy, przepis ten wskazuje między innymi na obowiązek inicjowania i organizowania kontaktów bezrobotnych i poszukujących pracy z praco-dawcami. Poszukującym pracy – zgodnie z definicją ustawową – jest nie tylko osoba poszukująca zatrudnienia, ale także innej pracy zarobkowej,

PROMOCJA ZATRUDNIENIA CZY PROMOCJA USŁUG

• ¹⁹⁹ •

czyli umowy o świadczenie usług²⁵². Wyraźnie pogubiony ustawodawca nie zauważył, że przez pracodawcę rozumie się podmiot zatrudniający pracow-ników²⁵³. Dlaczego więc państwo ma organizować kontakty pracodawcy z osobą, która chce jedynie zaoferować usługi, a nie zajmuje się oferowa-niem kontaktów z podmiotami niebędącymi pracodawcami, które byłyby skłonne zlecić wykonywanie usług – nie wiadomo.

Ten sam przepis nakazuje upowszechniać oferty pracy bezrobotnym i poszukującym pracy. Próbując zachować spójność – co jest niemożliwe – państwo ma obowiązek informować o tych ofertach z umów-zleceń, które oferują „pracę na zlecenie”, ale już nie o tych, które oferują „wykonanie usług na zlecenie”; chyba żeby wyrażenie „oferta pracy” odnieść jedynie do zatrudnienia pracowniczego. W takim razie po co informować oso-bę, która zainteresowana jest wyłącznie wykonywaniem usług lub dzieła, o tym, że ktoś oferuje pracę?

Już zupełnie na koniec. Od momentu wprowadzenia tak zwanej stawki godzinowej wiemy, że państwo traktuje osobiste wykonywanie usług jako czynność społecznie istotną, zrównaną z osobistym wykonywaniem usług w ramach działalności gospodarczej. Czynności te mają walor społeczny z tego powodu, że ustawodawca zagwarantował w obu przypadkach mini-malne przychody w kwocie osławionych już 13 PLN za godzinę, traktując powyższe jako metodę zapewnienia życia godnego. W gruncie rzeczy mó-wimy tu o transferze społecznym, albowiem stawka minimalna to nic inne-go jak wymuszony przekaz środków z uwagi na potrzeby jednej z osób, nie-zależnie od wartości rynkowej oferowanej przez nią usługi. Z jakiego zatem powodu ustawa o promocji zatrudnienia nie traktuje samozatrudnionych zarejestrowanych jako przedsiębiorców, ale niewykonujących w danym momencie usługi jako bezrobotnych? Wszak jest to jaskrawy przykład na-ruszenia zasady równości wobec prawa. Z perspektywy stawki godzinowej zarejestrowanie działalności nie ma bowiem żadnego znaczenia. Znaczenie ma to, że w danym momencie samozatrudniony nie ma zleceń. Dlaczego państwo pomaga w znalezieniu zlecenia dla „nieprzedsiębiorcy”, a nie po-maga „przedsiębiorcy”, choć w obu przypadkach zapewnia 13 PLN za go-dzinę – nie wiadomo.

252 Art. 2 ust. 1 pkt 22 ustawy o promocji zatrudnienia.

253 Art. 2 ust. 1 pkt 25 ustawy o promocji zatrudnienia.

DESTRUKCJA SYSTEMU PRAWA

• ²⁰⁰ •

Wspomniane wyżej problemy wskazują jedynie na to, że nie da się pogo-dzić instytucji prawa publicznego, jaką jest pomoc w znalezieniu pracy, z in-stytucją prawa cywilnego, jaką jest pozyskiwanie zleceń. A powyższe stwier-dzenie sygnalizuje już drugi z zarzutów, jaki należy podnieść do ustawy o promocji zatrudnienia. Tym razem chodzi o zarzut aksjologiczny. Rzecz w tym, że wprowadzenie do ustawy regulacji o rzekomej pracy wykonywa-nej na podstawie umów prawa cywilnego oznacza, że państwo aktywnie uczestniczy w łamaniu praw człowieka, i czyni to na dodatek za publiczne środki. Skoro bowiem zleceniobiorcy wykonują rzekomo pracę, to z pracą wykonywaną na „cudzy rachunek” wiążą się liczne prawa człowieka. Jed-nym z nim jest prawo do pracy, którego publiczna pomoc w poszukiwa-niu zatrudnienia jest jedynie emanacją. Podkreślmy, państwo aktywizuje środki i struktury publiczne w poszukiwaniu pracy dlatego, że człowiekowi przysługuje publiczne podmiotowe prawo do pracy. Tyle tylko, że z prawa do pracy wynika wiele innych obowiązków państwa, jak na przykład zagwa-rantowanie pracy stabilnej (ograniczenie dowolności wypowiedzeń), kom-pensowanie skutków jej utraty (np. przez odprawy), transfer w przypadku przejęcia przedsiębiorstwa, informowanie o możliwości zatrudnienia²⁵⁴.

Tymczasem w przypadku tak zwanego zatrudnienia cywilnego, przy dokonanym przez ustawodawcę założeniu, że takie zjawisko istnieje, po-wyższe prawa nie są gwarantowane. Co więcej, nie da się uzasadnić braku powyższych uprawnień rzekomym brakiem tak zwanego podporządkowa-nia. Ograniczenie dowolności wypowiadania umów o pracę nie wynika z kierownictwa pracodawcy, ale z potrzeby ustabilizowania przychodów oraz zapewnienia wolności do samorealizacji przez pracę. Kierownictwo jest tu bez znaczenia.

A przecież wymieniłem jedynie kilka instytucji prawnych związanych z rolą pracy w życiu człowieka, które „pracującym” na tak zwanych zlece-niach nie przysługują. Powyższe jest oczywiście niezgodne ze standardami socjalnych praw człowieka, ale też z zasadą równości wobec prawa. Dlatego nie da się niczym wytłumaczyć promowania przez państwo takiego „za-trudnienia”. Państwo nie może być ani pośrednikiem, ani pomocnikiem w łamaniu konstytucji.

254 Zakres praw pochodnych od prawa do pracy analizuję w przywoływanej już monografii Wolność pracy i władza.